SUSP
Sistema nico de Segurana
Pblica Estados
Arquitetura
institucional do SUSP
CAPTULO
7
Preveno
do Crime e da Violncia e Promoo da
Segurana Pblica no Brasil
1.
Apresentao
No
ano 2000, 45.919 pessoas morreram vtimas
de homicdio doloso no Brasil o que
representa uma taxa de 27 mortes por homicdio
para cada 100 mil habitantes (Waiselfisz
2002). Segundo dados da Organizao Mundial
da Sade, para um conjunto de 74 pases,
o Brasil o pas que registra a terceira
maior taxa de mortalidade por homicdio.
Apenas a Colmbia (61,6/100.000) e El
Salvador (55,6/100.000) tm taxas superiores
taxa do Brasil (Krug et al 2002).
So
125 mortes decorrentes de homicdio por
dia, que representam apenas a ponta mais
visvel e mais dramtica de um problema
grave na rea da segurana pblica que
afeta a vida de milhes de indivduos
e milhares de comunidades em todo o Brasil.
Crianas so vtimas da violncia de seus
pais. Idosos so vtimas da violncia
de seus filhos. Parceiros ntimos so
vtimas da violncia de seus companheiros.
Homens e mulheres so vtimas da violncia
de seus amigos, colegas ou conhecidos.
Jovens e adultos so vtimas de crimes
comuns e de crimes praticadas por pistoleiros,
justiceiros, membros de gangues, e de
grupos ou organizaes criminosas, freqentemente
envolvendo agentes pblicos.
Nos
grandes centros urbanos, o problema
agravado pela presena do crime organizado,
trfico de drogas e comrcio ilegal de
armas, fazendo com que o nmero de mortes
por homicdio por 100 mil habitantes chegasse,
no ano 2000, a 56,5 na Cidade do Rio de
Janeiro, 64,8 na Cidade de So Paulo e
95,8 em Recife (Waiselfisz 2002). Alm
do problema humano e social, o crime e
a violncia representam um grave problema
econmico. O custo do crime e da violncia,
incluindo, entre outras, despesas com
sade, segurana e justia, perdas patrimoniais
e perdas intangveis, estimado em 10,5%
do produto interno bruto (Londoo e Guerrero
1999; Ayres 1998). Com o aumento da insegurana
e do medo do crime e da violncia nas
dcadas de 1980 e 1990, cresceram as demandas
por penas mais duras, mais prises, mais
policiais, mais poderes, mais armas e
mais equipamentos para as polcias.
medida que investimentos nesta direo
no produziram os efeitos esperados na
reduo do crime e da violncia e na melhoria
da segurana pblica, cresceram, a cada
tragdia divulgada pela mdia, as demandas
pela pena de morte, priso perptua e
reduo da maioridade penal, medidas que,
alm de ineficazes, contrariam a Constituio
Federal e tratados internacionais assinados
pelo Brasil. Cresceu tambm a demanda
por servios de segurana privada, que
beneficiam principalmente a minoria da
populao que pode pagar por estes servios
e que, ao invs de complementar ou suplementar
a atuao dos servios de segurana pblica,
freqentemente crescem empregando ilegalmente
policiais e guardas municipais e contribuem
assim para enfraquecer os servios de
segurana pblica e agravar o problema
da insegurana, do crime e da violncia.
Na
dcada de 1990, comeou tambm a crescer
a demanda por polticas e programas de
preveno do crime e da violncia e melhoria
da segurana pblica. As instituies
atuantes na rea da segurana pblica,
da justia criminal e da istrao
penitenciria tm um papel fundamental
na preveno do crime e da violncia.
Mas esta preveno exige que se reoriente
a atuao destas instituies, a fim de
melhor compatibilizar o objetivo de identificar,
prender, processar, julgar e punir os
responsveis pela prtica de crimes e
violncias e o objetivo de reduzir a incidncia
e o impacto de crimes e violncias na
sociedade.
Exige
ainda a articulao destas instituies
s organizaes do governo e da sociedade
atuando na rea econmica, social e cultural,
inclusive com as organizaes que atuam
na rea da segurana privada, visando
formulao, implementao, monitoramento
e avaliao de polticas e programas de
preveno do crime e da violncia.
Objetivos
O
Relatrio sobre Preveno do Crime e da
Violncia e Promoo da Segurana Pblica
atende a uma solicitao da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica, no mbito
do projeto Arquitetura Institucional
do Sistema nico de Segurana Pblica,
desenvolvido com apoio do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud)
e da Federao das Indstrias do Rio de
Janeiro (Firjan).
Em
2003, o Governo Federal adotou o Projeto
Segurana Pblica para o Brasil, elaborado
originalmente pelo Instituto da Cidadania,
como Plano Nacional de Segurana Pblica.
Inspirado na experincia do Sistema nico
de Sade (SUS), o Projeto Segurana Pblica
para o Brasil prev com a promoo do
Ministrio da Justia, atravs da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica a construo
do Sistema nico de Segurana Pblica
(Susp), a partir da integrao das aes
federais, estaduais e municipais na rea
da segurana pblica, da constituio
de gabinetes integrados de gesto da segurana
pblica nos estados e do desenvolvimento
de planos estaduais e municipais de segurana
pblica. Visando a definir princpios,
diretrizes e prioridades para a construo
do Sistema nico de Segurana Pblica,
a Secretaria Nacional de Segurana Pblica
lanou o Projeto Arquitetura Institucional
do Sistema nico de Segurana Pblica
e constituiu grupos de trabalho para apresentar
propostas de ao em nove reas estratgicas:
Modernizao da gesto das instituies
de justia criminal;
Capacitao em gesto integrada da
segurana pblica;
Bases nacionais de informao de Justia
Criminal;
Gesto da preveno em segurana pblica;
Controle e participao social na
gesto das polcias;
Aprimoramento dos servios de polcia
tcnica;
Controle de arma de fogo;
Gesto municipal da segurana pblica;
Gesto do sistema penitencirio.
O
grupo de trabalho de gesto da preveno
em segurana pbica um grupo multidisciplinar,
formado por profissionais com especializao
em Cincias Sociais, Direito e Sade Pblica,
atuando em centros de pesquisa e organizaes
da sociedade civil, visando a orientar,
integrar e fortalecer as aes do governo
e da sociedade na rea da preveno do
crime e da violncia e da melhoria da
segurana pblica.
O
principal objetivo do grupo de trabalho
de gesto da preveno em segurana pblica
foi definir princpios, diretrizes e prioridades
para o desenvolvimento de polticas e
programas de preveno do crime e da violncia
no mbito do Sistema nico de Segurana
Pblica (Susp), visando a orientar, integrar
e fortalecer as aes federais, estaduais
e municipais nesta rea crucial para a
estruturao do Susp: a reduo do crime
e da violncia e a melhoria da segurana
pblica no pas.
No
se trata de aprofundar o estudo dos diversos
tipos de crime e violncia, de suas manifestaes,
causas e impactos, em diferentes regies
e estados do pas. Os membros da equipe
de trabalho consideram que estudos e pesquisas
deste tipo precisam ser realizados regularmente,
por acadmicos e profissionais, atuando
em organizaes governamentais e no governamentais,
sempre que possvel com o apoio da universidade
e do governo.
Devem,
no entanto, subsidiar e orientar o desenvolvimento
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia, na esfera federal,
estadual e municipal. Entretanto, neste
relatrio, o grupo de trabalho procurou
focalizar as polticas e programas de
preveno do crime e da violncia em desenvolvimento
no Brasil e no Exterior.
Nesse
sentido, o relatrio procura identificar
os princpios, diretrizes e prioridades
que, de maneira geral, tm influenciado
o desenvolvimento destas polticas e programas,
particularmente aqueles capazes de demonstrar
resultados, bem como estratgias para
sua promoo, consolidao e aperfeioamento
no Brasil.
importante ressaltar, desde o comeo,
que o grupo de trabalho procurou apresentar
no relatrio os resultados de avaliaes
dos programas de preveno, quando disponveis,
sem, no entanto, julg-los. No caso de
programas desenvolvidos em outros pases,
o grupo no examinou a possibilidade e
a convenincia de seu desenvolvimento
no Brasil. As recomendaes contidas no
relatrio dizem respeito, portanto, aos
princpios, diretrizes e prioridades que
devem orientar o desenvolvimento de polticas
e programas e no a tipos especficos
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia.
Metodologia
O
relatrio foi elaborado a partir de levantamento
da bibliografia nacional e internacional
sobre a preveno do crime e da violncia,
e levantamento de informaes sobre programas
de preveno do crime e da violncia desenvolvidos
no Brasil. Os principais livros, artigos
e relatrios consultados, bem como os
principais websites utilizados no levantamento
da bibliografia, so apresentados nas
sees 8-9. Entre os estudos consultados,
destacam-se, pela sua abrangncia e qualidade:
a) Sherman, Lawrence W., et al, Preventing
Crime: what works, what doesnt, whats
promising (Washington, DC: National
Institute of Justice, 1998); b) Nuttall,
C., Goldblatt, P. e Lewis, C., Reducing
Offending: an assessment of research on
ways of dealing with offending behavior
(London: Home Office, 1998); c) Krug,
Etienne G. et al., World Report on
Violence and Health Geneve: World
Health Organization, 2002).
Entre
os documentos produzidos no Brasil, destacam-se,
pela sua importncia no desenvolvimento
de uma poltica nacional de preveno
do crime e da violncia:
a)
Ministrio da Justia, Secretaria Nacional
de Segurana Pblica, Plano Nacional
de Segurana Pblica (Braslia, DF:
Ministrio da Justia, Secretaria Nacional
de Segurana Pblica, 2001);
b)
Ministrio da Sade, Poltica Nacional
de Reduo da Morbimortalidade por Acidentes
e Violncias (Braslia, DF: Ministrio
da Sade, 2001); e c) Instituto da Cidadania,
Projeto Segurana Pblica para o Brasil
(So Paulo: Instituto da Cidadania,
2002).
Informaes
bsicas sobre um conjunto de programas
de preveno da violncia e do crime em
desenvolvimento no Brasil foram sintetizadas
em fichas tcnicas de cada programa e
apresentadas na seo 7. As fichas tcnicas
contm informaes bsicas de 109 programas,
desenvolvidos em 15 estados e no Distrito
Federal, com aes nas reas da famlia,
educao, trabalho, mdia, comunidade,
polcia, justia e sade.
O
conjunto de programas apresentados no
relatrio inclui aqueles sob a responsabilidade
de organizaes governamentais e programas
sob a responsabilidade de organizaes
da sociedade civil. A maioria dos programas
resultado de parcerias entre governo
e sociedade civil. Alguns so desenvolvidos
exclusivamente em uma localidade, enquanto
outros em diversos locais, segundo um
modelo ou padro adaptado s condies
de cada localidade. Da mesma forma, existem
programas centrados em um nico tipo de
ao, direcionada a um nico tipo de fator
de risco ou de proteo que afeta a incidncia
e o impacto do crime e da violncia. Outros
programas so compreensivos, integrando
diversos tipos de aes direcionadas a
diversos fatores de risco e de proteo.
Alguns programas tm a preveno do crime
e da violncia como objetivo. Outros atuam
sobre fatores de risco e de proteo que
afetam a incidncia e o impacto do crime
e da violncia. No uma amostra representativa
dos programas em desenvolvimento no pas,
nem uma amostra de programas bem-sucedidos.
Um dos principais problemas constatados
na maioria dos programas apresentados
justamente a ausncia de indicadores
de resultados e de instrumentos de monitoramento
e avaliao dos resultados obtidos. O
conjunto de programas apresentados uma
amostra preliminar de programas em
desenvolvimento no pas, possvel de ser
identificada no curto espao de tempo
disponvel para realizao do relatrio,
que serve de base para uma anlise/diagnstico
preliminar da situao da preveno do
crime e da violncia no Brasil e que
pode servir de base para pesquisas mais
aprofundadas sobre o assunto.
Para
o levantamento de informaes sobre os
programas de preveno do crime e da violncia,
foi realizado um mapeamento de programas
em funcionamento no pas nos ltimos trs
anos. A base inicial para esse mapeamento
foram programas conhecidos dos integrantes
do grupo de trabalho, como o banco de
projetos de preveno da violncia do
Frum Metropolitano de Segurana Pblica
na Regio Metropolitana de So Paulo,
os bancos de dados do Programa Gesto
Pblica e Cidadania da Fundao Getulio
Vargas e do Prmio Socioeducando, e a
pesquisa Cultivando Vida, Desarmando
Violncias realizada em 2001pela Unesco
no Brasil.
O
grupo de trabalho solicitou a colaborao
dos responsveis por aproximadamente cento
e cinqenta programas. Desse contingente,
por volta de noventa programas puderam
colaborar. Para o levantamento das informaes,
foi elaborado um questionrio semiaberto,apresentado
na seo 7, com base em dois questionrios
preparados pela Organizao Mundial da
Sade para a documentao de programas
de preveno da violncia interpessoal.
Parte dos questionrios foi respondida
diretamente pelos responsveis pelos prprios
programas e enviada por e-mail para o
grupo de trabalho. A outra parte foi respondida
por meio de entrevistas presenciais. Um
pequeno nmero de programas foi visitado
por integrantes do grupo de trabalho.
As
informaes levantadas nos questionrios,
complementadas com informaes disponveis
em documentos sobre os programas, serviram
de base para elaborao de fichas tcnicas,
segundo modelo desenvolvido pelo grupo
de trabalho, apresentando as informaes
bsicas sobre os programas pesquisados.
Parte das fichas tcnicas foi elaborada
pelo grupo de trabalho, apenas com base
em informaes disponveis em documentos
sobre o programa.
Nos
primeiros itens da ficha tcnica, alm
do nome do programa e das localidades
em que foi implementado, destaca-se a
data em que se iniciou sua implementao
oficialmente e, conforme o caso, a data
de trmino de sua execuo. No primeiro
tpico (Problema), esto descritos
os fatores ou as situaes que motivaram
o desenvolvimento do projeto. No segundo
(Objetivos), descreve-se o objetivo
geral e, eventualmente, os objetivos especficos
visados. No tpico Aes Estratgicas,
descrevem-se em linhas gerais quais seriam
as principais atividades desenvolvidas
para a realizao da proposta. No quarto
tpico (Coordenadores e Parceiros),
destacam-se as instituies envolvidas
diretamente em sua execuo. No quinto
(Oramento/Recursos), detalha-se
o custo para sua implementao e a fonte
desses recursos. Em Resultados e Indicadores
so descritas informaes sobre o
nmero de beneficirios e sobre os resultados
destacados pelas equipes que responderam
aos questionrios. Finalmente, em Contato,
indica-se o nome de um integrante da equipe
responsvel pelo programa alm de seu
endereo e telefone.
Estrutura
do Relatrio
A
partir do levantamento da bibliografia
nacional e internacional e de informaes
sobre programas de preveno do crime
e da violncia no Brasil, o grupo apresenta
uma anlise/diagnstico da situao do
crime e da violncia no pas, focalizando
principalmente o caso dos homicdios,
das respostas do governo e da sociedade
ao problema, e as iniciativas, programas
e aes na rea da preveno do crime
e da violncia. Este diagnstico apresentado
na seo 2.
Na
seo 3, o relatrio apresenta um panorama
da preveno do crime e da violncia na
sociedade contempornea, que embasa o
desenvolvimento de polticas de preveno
na rea da sade e da segurana pblica
em diversos pases e que poderia servir
de base para o desenvolvimento de
polticas de preveno do crime e da violncia
e melhoria da segurana pblica no mbito
do Sistema nico de Segurana Pblica.
Na
seo 4, o relatrio analisa as caractersticas
bsicas de programas e aes de preveno
do crime e da violncia em desenvolvimento
no pas e no exterior, em oito reas:
famlia; escola; trabalho; mdia; comunidade;
polcia; justia; e sade.
Na
seo 5, o relatrio identifica prticas
que, de acordo com estudos e pesquisas
existentes, contribuem para o sucesso
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia, enfatizando a
importncia de um processo contnuo, aberto,
transparente e participativo, de formulao,
implementao, monitoramento e avaliao
destas polticas e programas.
Na
seo 6, o relatrio apresenta propostas
para o desenvolvimento de polticas de
preveno do crime e da violncia e de
promoo da segurana pblica, nos mbitos
federal, estadual e municipal. O relatrio
focaliza e procura definir o papel da
Unio, dos Estados e dos Municpios na
rea da preveno do crime e da violncia,
focalizando estratgias de apoio poltico,
econmico e tcnico para incentivar programas
e aes de preveno do crime e da violncia
e promoo da segurana pblica.
Na
seo 7, o relatrio apresenta fichas
tcnicas com informaes resumidas sobre
programas de preveno do crime e da violncia
no Brasil. Apresenta tambm o questionrio
para levantamento de informaes sobre
programas de preveno, que serviram de
base para elaborao das fichas tcnicas.
Nas sees 8-9, o relatrio apresenta
referncias bibliogrficas e web-sites
com informaes sobre a preveno do crime
e da violncia. O principal objetivo da
apresentao de fichas tcnicas de programas
de preveno, referncias bibliogrficas
e web-sites oferecer fontes de informaes
para pesquisadores e profissionais interessados
no tema da preveno do crime e da violncia.
A seo 10 traz um glossrio, apresentando
os principais conceitos utilizados no
relatrio.
Originalmente
previsto para ser elaborado no perodo
de quatro meses, o relatrio foi elaborado
em seis meses, sendo parcialmente interrompido
no perodo de mudana na direo da Secretaria
Nacional da Segurana Pblica, entre o
final de 2003 e o incio de 2004. Apesar
de todas as limitaes inerentes a um
trabalho desta magnitude realizado em
perodo de tempo to curto, os membros
do grupo de trabalho esperam que organizaes
governamentais e da sociedade civil possam
usar o relatrio para promover aes federais,
estaduais e municipais visando a desenvolver
polticas e programas de preveno do
crime e da violncia e melhoria da segurana
pblica no Brasil.
Sntese
das Concluses e Propostas
H
diversas iniciativas, programas e aes
de preveno do crime e da violncia em
desenvolvimento, em muitos estados brasileiros,
mas estas iniciativas tm alcance e impacto
limitado e, at o momento, no foram capazes
de conter e reverter a tendncia de aumento
do crime e da violncia no pas.2 Em parte,
as limitaes destas iniciativas devem-se
ao fato da ausncia ou fragilidade de
polticas de preveno do crime e da violncia,
incapazes de integrar e sustentar programas
e aes em diferentes esferas e reas
do governo e da sociedade, direcionados
a diversos fatores de risco e de proteo
que afetam a incidncia e o impacto do
crime e da violncia.
As
limitaes dos programas de preveno
do crime e da violncia em desenvolvimento
no Brasil devem-se tambm presena de
problemas de concepo e de gesto dos
prprios programas. So problemas relacionados,
em primeiro lugar, falta de integrao
de aes em diversas esferas do governo
e da sociedade. E, em segundo lugar,
falta de informaes e dados sobre a incidncia
de crimes e violncias, e sobre os fatores
de risco e de proteo que afetam a incidncia
de crimes e violncias, bem como falta
de instrumentos adequados para monitorar
e avaliar a implementao e os resultados
dos programas de preveno. O desenvolvimento
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia no pas dificultado
pela predominncia de uma concepo de
preveno na rea da segurana pblica
segundo a qual a preveno seria uma responsabilidade
das organizaes atuando na rea econmica,
social e cultural. No seria uma responsabilidade
das organizaes atuando nas reas da
segurana pblica, justia criminal e
istrao penitenciria, s quais
caberia principalmente a aplicao da
lei, mais especificamente a identificao,
deteno, persecuo, julgamento e punio
dos responsveis pela prtica de crimes.
Esta
concepo est apoiada na idia de que
as aes de preveno se caracterizariam
principalmente pela natureza da ao e,
mais especificamente, pela ausncia de
punio ou ameaa de punio. Ou seja,
pela reduo da incidncia e do impacto
do crime e da violncia na sociedade,
e no tanto pelo resultado ou conseqncia
da ao.
Uma
concepo alternativa de preveno do
crime e da violncia est apoiada na idia
de que as aes de preveno se caracterizam
principalmente pelo resultado ou conseqncia
da ao, ou seja, a reduo da incidncia
e do impacto do crime e da violncia na
sociedade.3 Esta concepo alternativa
permitiria a melhor compreenso do fato
de que tanto aes punitivas (especialmente,
mas no apenas na rea da segurana pblica,
justia criminal e istrao penitenciria)
quanto aes no-punitivas (especialmente,
mas no apenas nas reas econmica, social
e cultural) podem ser preventivas, na
medida em que contribuem para reduzir
a incidncia e o impacto de crimes e violncia,
ou, alternativamente, podem ser crimingenas,
na medida em que contribuem para aumentar
a incidncia e o impacto de crimes e violncias.
Esta concepo da preveno do crime e
da violncia, centrada nos resultados
e no na natureza das aes desenvolvidas,
permitiria a melhor integrao de programas
e aes em diversas esferas e reas do
governo e da sociedade civil, direcionando-os
ao objetivo comum de reduzir a incidncia
e o impacto de crimes e violncias na
sociedade. Alm disso, permitiria o desenvolvimento
de polticas de preveno do crime e da
violncia que integrassem programas e
aes de diversos tipos, em diversas reas,
ampliando assim o alcance e o impacto
destes programas e aes. Permitiria,
enfim, a superao de uma dicotomia ainda
existente no pas entre polticas e programas
de segurana pblica e polticas e programas
de preveno, que limita o alcance e o
impacto de ambos os programas.4 Alm disso,
uma concepo da preveno do crime e
da violncia centrada nos resultados e
no na natureza das aes desenvolvidas
chamaria a ateno para a necessidade
de monitorar e avaliar o impacto sobre
o crime e violncia de diversos tipos
de polticas, programas e aes, a fim
de que se possa identificar, em todas
as reas, aqueles que efetivamente contribuem
e aqueles que no contribuem para a preveno
do crime e da violncia e para a melhoria
da segurana pblica.5
Polticas
de preveno do crime e da violncia e
de melhoria da segurana pblica adquirem
maior legitimidade e eficcia quando so
embasadas na Constituio Federal e nos
Tratados Internacionais ratificados pelo
Brasil, e devem ser orientadas pelos seguintes
princpios: promoo da democracia e dos
direitos humanos, do desenvolvimento sustentvel,
e da cooperao internacional; responsabilidade
do estado; participao da sociedade;
universalidade; equidade; integralidade;
descentralizao.6 Polticas e programas
de preveno do crime e da violncia so
mais eficazes quando, alm de centrados
nos resultados e no na natureza das aes
desenvolvidas, tm objetivos definidos
de forma clara e precisa, so projetados
levando em considerao as caractersticas
especficas dos crimes e violncias que
se pretende evitar e das comunidades em
que estes crimes e violncias acontecem,
e atuam sobre os fatores de risco e os
fatores de proteo que afetam a incidncia
e o impacto de crimes e violncias sejam
estes fatores relacionados s atitudes
e comportamentos dos agressores e das
vtimas, ou s situaes ou contextos
em que os crimes e violncias acontecem.
A
criminalidade e a violncia so fenmenos
complexos, que se manifestam de forma
diferente, tm causas diferentes, e exigem
solues diferentes em estados, cidades
e bairros diferentes. No Brasil, a criminalidade
e a violncia urbana so problemas particularmente
graves. As grandes cidades e regies metropolitanas
registram taxas de homicdios extremamente
elevadas em comparao com as registradas
em outros pases da regio e do mundo.
O problema da criminalidade e da violncia
urbana deve estar no centro das atenes
no desenvolvimento de polticas e programas
de preveno. A violncia familiar e domstica,
a violncia de gnero freqentemente
entre parceiros ntimos , a violncia
contra membros de grupos minoritrios
e a violncia envolvendo jovens so problemas
graves que contribuem de maneira significativa
para o aumento do crime na sociedade brasileira.
Estes problemas devem ser considerados
prioritrios no desenvolvimento de polticas
e programas de preveno, particularmente
nas esferas estadual e municipal.
O
crime organizado, a corrupo e a violncia
praticada por agentes pblicos trabalhando
nas polcias, nos sistemas penitencirios
e nas unidades de internao de adolescentes
so problemas que no apenas contribuem
para o aumento do crime e da violncia
na sociedade, mas ainda minam a capacidade
das organizaes governamentais e no
governamentais de desenvolver polticas
e programas de preveno. Estes problemas
tambm devem ser considerados prioritrios
no desenvolvimento de polticas e programas
de preveno, particularmente nas esferas
federal e estadual.
Na
sociedade brasileira, a desigualdade,
a discriminao e a falta de oportunidades,
particularmente na rea da educao e
do trabalho, a desigualdade no o
aos sistemas de segurana e justia, alm
do estresse e da instabilidade no ambiente
familiar e comunitrio, so fatores que
aumentam o risco e agravam o impacto de
muitos tipos de crimes e violncias. Estes
fatores devem ser levados em considerao
no desenvolvimento de polticas e programas
de preveno. Polticas e programas de
preveno so mais eficazes se forem compreensivos
e levarem em considerao o conjunto de
fatores de risco e fatores de proteo
cuja interao determina a vulnerabilidade
ou resilincia dos indivduos, famlias,
grupos e comunidades diante do crime e
da violncia. Neste sentido, polticas
e programas de preveno devem ser multidisciplinares
e multi-setoriais, incorporando assim
a contribuio de profissionais especializados
em diversas disciplinas e de grupos e
organizaes atuando em diversas reas
do governo e da sociedade. A interao
e a colaborao de parceiros de disciplinas
e setores diferentes mais efetiva quando
acontece desde o incio da fase de planejamento
das polticas e programas, continuando
nas fases de implementao, monitoramento
e avaliao.7
Polticas
e programas de preveno so mais eficazes,
do ponto de vista da reduo do crime
e da violncia na sociedade, se forem
direcionados para as reas e grupos onde
h maior concentrao de fatores de risco
de crimes e violncias e menor concentrao
de fatores de proteo diante de crimes
e violncia. A exceo a esta regra geral
seriam os programas de preveno centrados
na rea da famlia, cuja aceitao pblica,
apoio poltico e econmico, e resultados
comprovados em programas avaliados indicam
a necessidade de sua universalizao,
ainda que a implementao deva levar em
considerao as diferenas entre reas
e grupos em relao aos fatores de risco
e aos fatores de proteo. Polticas e
programas de preveno so mais eficazes
se o seu desenvolvimento estiver baseado
em informaes e dados no apenas sobre
o tipo de crime e de violncia que se
pretende evitar, mas tambm sobre a implementao
e os resultados de polticas e programas
de preveno semelhantes desenvolvidos
anteriormente.
No
Brasil, com poucas excees, h carncia
de informaes e dados sobre o crime e
a violncia, e falta transparncia s
instituies da rea da segurana pblica,
justia criminal e istrao
penitenciria. Duas condies so fundamentais
para o desen-volvimento e aperfeioamento
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia, nas esferas federal,
estadual e municipal: a) a constituio
de uma base de informaes e dados
sobre o crime e a violncia e sobre
polticas e programas de preveno do
crime e da violncia, integrando informaes
e dados do governo e da sociedade, e que
seja vel aos governos e sociedade;
8
b) a formao de profissionais,
nas diversas reas do governo, capazes
de produzir, analisar e utilizar estas
informaes e dados, para planejar, implementar,
monitorar e avaliar polticas e programas
de preveno.9
Para
o desenvolvimento e aperfeioamento de
polticas e programas de preveno do
crime e da violncia e promoo da segurana
pblica, indispensvel tambm a constituio
de unidades gestoras, responsveis
pela coordenao do processo de formulao,
implementao, monitoramento e avaliao
destas polticas e programas. No desejvel
estabelecer um modelo nico de unidade
gestora, necessariamente adaptada s condies
e necessidades do governo federal e dos
governos estaduais e municipais. Mas
indispensvel que as unidades gestoras
disponham de condies institucionais
e de recursos humanos e materiais para
realizar seu trabalho. indispensvel
tambm que sejam articuladas com conselhos
consultivos, paritrios, com representantes
do governo e da sociedade civil, responsveis
pela promoo da participao social e
do controle externo no desenvolvimento
de polticas de preveno.
Tambm
no desejvel estabelecer um modelo
nico de metodologia de desenvolvimento
de polticas e programas. Mas indispensvel
que as metodologias utilizadas contenham
requisitos mnimos, entre os quais se
destacam: o diagnstico dos problemas
a serem enfrentados e suas causas; a identificao
de um conjunto de aes que sejam capazes
de solucionar os problemas e sejam sustentveis
do ponto de vista poltico, econmico
e social, e instrumentos de monitoramento
e avaliao dos resultados.10 Por fim,
fundamental mobilizao de recursos
para a formulao, implementao, monitoramento
e avaliao de polticas e programas de
preveno do crime e da violncia e promoo
da segurana pblica, tambm nas esferas
federal, estadual e municipal. A constituio
de fundos de segurana pblica
um procedimento que permite mobilizar
recursos pblicos (federais, estaduais
e municipais) e privados e direcion-los
para o desenvolvimento de polticas e
programas de preveno do crime e da violncia
e promoo da segurana pblica.
Poltica
Nacional de Preveno
O
Governo Federal ou a dispor de um
novo instrumento para apoiar o desenvolvimento
de polticas e programas na rea da segurana
pblica, inclusive polticas e programas
de preveno do crime e da violncia,
com a criao do Fundo Nacional de Segurana
Pblica em junho do ano 2000, atravs
da medida provisria 2.029/00, posteriormente
institudo pela lei federal 10.201/01,
de 14 de fevereiro de 2001. Com a reestruturao
do Fundo Nacional de Segurana Pblica,
atravs da lei federal 10.746/03, de 10
de outubro de 2003, o Governo Federal
procurou criar condies mais favorveis
para o desenvolvimento de polticas de
preveno do crime e da violncia por
parte dos estados, integrando programas
na rea da segurana pblica e programas
de preveno do crime e da violncia desenvolvidos
em outras reas, alm da participao
dos municpios na preveno do crime e
da violncia e na melhoria da segurana
pblica.
Alm
da ampliao dos recursos do Fundo Nacional
de Segurana Pblica, fundamental a
definio de uma poltica nacional de
segurana pblica, articulada a polticas
estaduais e municipais, na qual a preveno
do crime e da violncia seja um objetivo
central, e no apenas marginal, para orientar
a aplicao dos recursos do Fundo. Somente
assim ser possvel promover a efetiva
integrao entre os programas federais,
estaduais e municipais desenvolvidos
na rea da segurana pblica, da justia
criminal e da istra-o penitenciria,
e os programas desenvolvidos nas reas
da sade, educao, trabalho, pro-moo
social, comunicao social, desenvolvimento
urbano, direitos humanos, entre outras,
que so relevantes para a preveno do
crime e da violncia e a melhoria da segurana
pblica. Nesse sentido, o governo federal,
atravs do Ministrio da Justia, deve
desenvolver uma poltica nacional de preveno
do crime e da violncia e promoo da
seguranapblica, que orientaria a aplicao
de recursos do Fundo Nacional de Segurana
Pblica e a aplicao de recursos de rgos
federais em polticas e programas federais,
estaduais e municipais de preveno do
crime e da violncia e promoo da segurana
pblica.
Os
governos estaduais que se integrarem ao
Sistema nico de Segurana Pblica devem
desenvolver uma poltica estadual de preveno
do crime e da violncia e promoo da
segurana pblica alinhada poltica
nacional. Da mesma forma, os municpios
que se integrarem ao Sistema nico de
Segurana Pblica devem desenvolver polticas
municipais de preveno do crime e da
violncia e promoo da segurana pblica
alinhada s polticas nacional e estadual.
Na esfera da Unio, o Governo Federal
poderia criar, junto ao Ministrio da
Justia, uma comisso executiva ou gabinete
de gesto integrada, responsvel pelo
desenvolvimento da poltica nacional de
preveno do crime e da violncia e promoo
da segurana pblica.
A
comisso executiva poderia ser presidida
pelo Ministro da Justia, coordenada pelo
Secretrio Nacional de Segurana Pblica,
contando com a participao de representantes
dos diversos rgos do Ministrio da Justia,
representantes de outros ministrios e
secretarias do Governo Federal, e ainda
representantes dos governos estaduais
e dos governos municipais. Esta comisso
executiva poderia estar articulada a um
conselho consultivo, responsvel pela
promoo da participao social e controle
externo no desenvolvimento da poltica
nacional de preveno do crime e da violncia
e promoo da segurana pblica. Este
conselho seria paritrio, com representantes
do governo e da sociedade, e deveria contar
com a participao de especialistas e
representantes de organizaes governamentais
e da sociedade civil, atuando na esfera
federal, estadual e municipal, nas reas
da segurana pblica, justia criminal,
istrao penitenciria, sade, educao,
trabalho, promoo social, comunicao
social, desenvolvimento urbano, direitos
humanos e outras reas relevantes para
a preveno do crime e da violncia. Em
longo prazo, o Governo Federal poderia
criar um Conselho Nacional de Preveno
do Crime e da Violncia e Promoo da
Segurana Pblica, junto ao Ministrio
da Justia, a partir da fuso do Conselho
Nacional de Segurana Pblica e do Conselho
Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria.
Em
curto prazo, o Governo Federal poderia
criar um Conselho Nacional de Preveno
do Crime e da Violncia e Promoo da
Segurana Pblica, junto Secretaria
Nacional de Segurana Pblica, a partir
da reestruturao do Conselho Nacional
de Segurana Pblica. Esta reestruturao
teria por objetivo ampliar a representatividade
do conselho, atravs da incluso de representantes
de organizaes governamentais (federais,
estaduais e municipais), organizaes
da sociedade civil e da universidade,
atuando em reas relevantes para a preveno
do crime e da violncia e a promoo da
segurana pblica.
Para
promover a participao e integrao de
organizaes federais ao Sistema nico
de Segurana Pblica, seria importante
a participao de representantes da Polcia
Federal, do Ministrio Pblico Federal,
do Conselho Nacional de Poltica Criminal
e Penitenciria, Conselho de Defesa dos
Direitos da Pessoa Humana, Conselho Nacional
de Defesa dos Direitos da Criana e do
Adolescente, Conselho Nacional dos Direitos
da Mulher, Conselho Nacional de Promoo
da Igualdade Racial, Conselho Nacional
de Educao, Conselho Nacional de Sade,
Conselho Nacional de Assistncia Social,
e Conselho Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social. Para promover a participao
e integrao de organizaes estaduais
ao Sistema nico de Segurana Pblica,
seria importante a incluso de representantes
das secretarias de estado da segurana,
da justia e da istrao penitenciria,
de entidades da polcia civil, da polcia
militar, da polcia tcnico-cientfica,
do Ministrio Pblico Estadual, de conselhos
estaduais da rea da segurana pblica,
justia e istrao penitenciria.
Para promover a participao e integrao
dos municpios ao Sistema nico de Segurana
Pblica, seria importante a participao
de representantes de entidades nacionais
dos municpios, entidades nacionais das
guardas municipais, e conselhos municipais
da rea da segurana urbana. O Governo
Federal deve ainda constituir um sistema
nacional de informaes sobre segurana
pblica e justia criminal, definir e
promover a implantao de regras mnimas
para formao e aperfeioamento de profissionais
de segurana pblica, e identificar e
promover inovaes e boas prticas nos
estados e municpios da federao. O Governo
Federal deve, atravs do Ministrio da
Justia, assumir a responsabilidade pela
poltica de preveno do crime organizado
inter-estadual e internacional, contando
sempre com a colaborao de outros ministrios
e secretarias de estado do Governo Federal,
e ainda dos estados e dos municpios,
atravs de convnios ou protocolos estabelecidos
entre as partes.
Polticas
Estaduais e Municipais de Preveno
O
Governo Federal deve promover o desenvolvimento
de polticas e programas estaduais e municipais
de preveno do crime e da violncia e
promoo da segurana pblica, e a integrao
dos estados e municpios ao Sistema nico
de Segurana Pblica, atravs de apoio
econmico, contando para isso com recursos
do Fundo Nacional de Segurana Pblica
e de outras fontes disponveis, apoio
tcnico, apoio poltico, e da definio
de regras mnimas para orientar o desenvolvimento
de polticas estaduais e municipais articuladas
com a poltica nacional.
O
Governo Federal deve condicionar os investimentos
dos recursos do Fundo Nacional de Segurana
Pblica apresentao pelos estados e
municpios de informaes e dados sobre
o crime e a violncia e sobre a implementao
e o resultado de polticas e programas
de preveno do crime e da violncia,
bem como observncia pelos estados e
municpios das regras mnimas estabelecidas
na poltica nacional, entre as quais se
destacam:
A constituio de unidades integradas
de gesto da segurana pblica responsveis
pelo desenvolvimento de polticas e programas
de preveno do crime e da violncia e
promoo da segurana pblica, com representao
de diferentes setores do governo;
A constituio de conselhos consultivos
para promover a participao social e
o controle externo no desenvolvimento
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia e promoo da
segurana pblica, com representao de
diferentes setores do governo, da sociedade
e da universidade;
A elaborao de polticas e programas
de preveno do crime e da violncia e
promoo da segurana pblica, integrando
aes de diferentes setores do governo
e da sociedade civil;
O desenvolvimento de bases de informao
para subsidiar a formulao, implementao,
monitoramento e avaliao de polticas
e programas de preveno do crime e da
violncia e promoo da segurana pblica;
A formao e qualificao de profissionais
para formular, implementar, monitorar
e avaliar polticas e programas de preveno
do crime e da violncia e promoo da
segurana pblica.
A constituio de fundos e a destinao
de recursos pblicos e privados para formulao,
implementao, monitoramento e avaliao
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia e promoo da
segurana pblica. O Governo Federal deve
reservar uma parcela dos recursos do Fundo
Nacional de Segurana Pblica para promover
o desenvolvimento de polticas e programas
municipais de preveno do crime e da
violncia, e a integrao dos municpios
ao Sistema nico de Segurana Pblica.
Na aplicao da parcela dos recursos do
Fundo Nacional de Segurana Pblica destinada
aos municpios, o Governo Federal deve
priorizar os municpios que so capitais
de estados, pertencem a regies metropolitanas,
so plos regionais, tm alta concentrao
populacional e alta taxa de homicdio,
alm de municpios com experincias inovadoras
na rea da preveno do crime e da violncia.
Os
estados devem assumir a responsabilidade
pela poltica de preveno do crime e
da violncia no seu territrio, especialmente
a preveno do crime organizado intermunicipal,
a preveno dos crimes e violncias de
maior gravidade, alm da preveno do
crime e da violncia nos municpios que
no se integrarem ao Sistema nico de
Segurana Pblica, contando sempre com
a colaborao da Unio e dos Municpios,
atravs de convnios ou protocolos estabelecidos
entre as partes. Os municpios que se
integrarem ao Sistema nico de Segurana
Publica devem compartilhar com o Estado
e a Unio a responsabilidade pela poltica
de preveno do crime e da violncia no
seu territrio, especialmente no desenvolvimento
de programas de preveno primria e na
preveno dos crimes e violncias de menor
gravidade, da violncia domstica e de
gnero, violncia contra minorias e violncia
envolvendo jovens, da desordem urbana
e dos conflitos interpessoais e sociais.
Devem contar sempre com a colaborao
do Estado e da Unio, atravs de convnios
ou protocolos estabelecidos entre as partes.
Programas
de Preveno
De
um modo geral, h pouco acompanhamento
e monitoramento dos resultados de programas
de preveno do crime e da violncia desenvolvidos
no Brasil. Os indicadores mais freqentes
so os nmeros de participantes e beneficirios,
sendo que h poucos registros sobre a
evoluo do trabalho realizado e sobre
o reflexo desses programas na preveno
do crime e da violncia. Partindo do pressuposto
de que a preveno do crime e da violncia
exige polticas e programas que levem
em considerao as caractersticas especficas
dos crimes e violncias que se pretende
evitar, bem como das comunidades e locais
em que estes crimes e violncias acontecem,
e que h poucos estudos e pesquisas avaliando
o resultados de programas de preveno
no Brasil, no possvel nem desejvel
definir uma relao de programas a serem
promovidos pelo Governo Federal e desenvolvidos
pelo estados e municpios.
Entretanto,
com base na experincia nacional e internacional,
possvel apontar tipos de programas
que poderiam ser alvo da ateno dos gestores
federais, estaduais e municipais, no desenvolvimento
de polticas de preveno do crime e da
violncia e melhoria da segurana pblica.
Poderiam ser tambm foco de estudos e
pesquisas, para que estes programas possam
ser mais conhecidos e que seus resultados
possam ser efetivamente avaliados.
Famlia
A
avaliao de programas internacionais
e nacionais revela que programas centrados
na famlia, demonstrando bons resultados
para a preveno de crimes e violncias,
so geralmente compreensivos e continuados,
com enfoque sobre vrios fatores de risco
que fragilizam as famlias. Estes tendem
a apresentar resultados positivos em prazo
mais longo. Programas de preveno efetuados
sobre famlias na fase de pr-natal, ps-natal
e primeira infncia dos filhos mostram
os melhores resultados no que se refere
reduo de envolvimento com o crime
na juventude e tambm obteno de melhor
rendimento escolar e maiores oportunidades
de emprego no futuro. Efeitos mais imediatos
surgem sobre a reduo do comportamento
anti-social e desordens de conduta e melhoria
da qualidade de cuidado dos pais
com os filhos. Programas que fazem visitas
domiciliares desde os primeiros anos de
vida da criana, associados a programas
de educao prescolar, tambm oferecem
resultados muito promissores. Outro tipo
de interveno recomendada a terapia
familiar para adolescentes em situao
de risco ou envolvidos com o crime e a
violncia.
Em
relao violncia familiar envolvendo
adultos, h evidncias favorveis a abrigos
para atendimento, assistncia e apoio
a mulheres vtimas de violncia. Visitas
domiciliares realizadas por policiais
aps incidentes de violncia domstica
so consideradas ineficazes. H que se
ressaltar que os especialistas concordam
com o fato de que nenhuma medida isoladamente
poder reduzir definitivamente a violncia
familiar. Apresenta-se no relatrio um
total de 109 programas de preveno do
crime e da violncia em desenvolvimento
no Brasil (ver seo 7), 15 deles com
aes centradas na esfera da famlia.
Outros 20 programas, apesar de estarem
centrados em outras reas, especialmente
nas reas da sade, da justia e da comunidade,
tambm desenvolvem aes no mbito familiar,
procurando integrar aes de preveno
em vrias esferas. A maioria desses programas
trabalha diretamente com o atendimento
a vtimas da violncia domstica, particularmente
crianas, adolescentes e mulheres. H,
contudo, os que trabalham principalmente
sobre os fatores de risco, atravs da
capacitao de profissionais de diferentes
reas para identificar e lidar com problemas
de violncia familiar, e do treinamento
dos pais para educao dos filhos.
Programas voltados para a unidade
familiar, procurando englobar o maior
nmero de familiares (e no apenas a dade
me-filho), como estratgia fundamental
para a preveno de crimes e violncias;
Programas que respeitem a cultura
na qual a famlia est inserida; que estabeleam,
juntamente com a famlia, as metas a serem
alcanadas; permitam a integrao social
da famlia com a comunidade e tratem de
forma respeitosa as prticas das famlias
sobre as quais atuam. Enfim, programas
que promovam a idia de empoderamento
da famlia como espao privilegiado para
a promoo de valores para a paz;
Programas de melhoria do relacionamento
familiar, que oferecem orientaes sobre
o desenvolvimento de crianas e adolescentes,
prticas de educao dos filhos e prticas
de comunicao e resoluo de conflitos
de forma no violenta, e que estabelecem
ou reforam crenas e atitudes favorveis
no-violncia;
Programas de visitas domiciliares
continuadas, que levem os servios disponveis
na comunidade at as famlias, incluindo
acompanhamento pr-natal, sade maternoinfantil,
sade mental, educao e emprego para
os pais, especialmente a famlias com
o primeiro filho, com crianas pequenas
e em situao de risco social, por serem
as que mais se beneficiam desse tipo de
programa;
Programas voltados para famlias de
um nico parente, com poucos recursos
econmicos e poucos vnculos com a rea/comunidade
de residncia;
Programas voltados para famlias de
jovens em situao de risco social, a
exemplo dos adolescentes em conflito com
a lei e usurios de drogas;
Programas de acolhimento a famlias
de vtimas de violncia, oferecendo apoio,m
orientao e oportunidade para nova vinculao
social;
Programas de comunicao e informao
que ampliem o o de membros da famlia
a apoio mdico, psicolgico, jurdico
e social para viabilizar o rompimento
da situao de violncia em que se encontram.
Escola
Na
escola, os programas de preveno que
mostram bons resultados em avaliaes
so aqueles baseados no enfoque educativo
com adolescentes, demonstrando resultados
para a preveno de agresses e brigas
entre jovens, para a reduo da violncia
juvenil, e para o desestmulo ao uso de
substncias psico-ativas. Trs tipos de
programas se mostram relevantes:
a)
aqueles direcionados a aumentar a capacidade
da comunidade escolar de iniciar e sustentar
transformaes, especialmente mudana
do processo de tomada de decises;
b)
aqueles voltados para a delimitao de
normas e reforo de comportamentos apropriados
ao espao escolar e estmulo comunicao
na comunidade escolar, especialmente atravs
de campanhas contra a agressividade entre
escolares (bullying), produo
de textos, cartazes ou cerimnias com
o tema da reduo da violncia na escola;
c) programas educacionais compreensivos
atuando sobre o estudante, com nfase
no aumento da competncia e das habilidades
sociais, o desenvolvimento de autocontrole
e dos mecanismos para lidar com estresse,
a responsabilidade na tomada de decises,
a resoluo de problemas sociais e as
habilidades de comunicao interpessoal.
Dos
programas de preveno de violncia escolar
que se mostraram ineficientes esto:
a)
aconselhamento realizado por pares;
b)
programas que apenas oferecem atividades
alternativas para jovens (lazer, por exemplo),
sem a presena de um programa de preveno
mais efetivo;
c)
programas instrucionais que focalizam
apenas a disseminao de informao, o
crescimento do medo e o apelo moral.
Programas
voltados apenas para a reduo do consumo
de substncia tm piores resultados que
os que associam o tema da reduo do consumo
de substncias ao desenvolvimento de habilidades
individuais e relacionais. Dentre os 109
programas de preveno em desenvolvimento
no Brasil apresentados neste relatrio,
treze esto centrados na escola. Dezoito
programas, apesar de estarem centrados
em outras reas (especialmente na comunidade),
tambm desenvolvem intervenes relacionadas
ao espao escolar, de forma integrada,
visando preveno do crime e da violncia
na sociedade, especialmente entre os jovens.
Cerca de metade dos programas direcionados
para as escolas trabalha com o oferecimento
de atividades extracurriculares.
Alguns
trabalham com a democratizao do espao
escolar e o estmulo ao protagonismo juvenil.
Alm disso, h tambm exemplos de programas
de conscientizao sobre as drogas, de
capacitao de professores, de estmulo
educao artstica e de incluso dos
portadores de necessidades especiais na
comunidade escolar. A maioria dos programas
investigados teve incio nos ltimos trs
anos.
Programas direcionados a aumentar
a capacidade da escola de se abrir sociedade,
iniciar e sustentar transformaes na
escola e na comunidade em que a escola
est inserida. Escolas inovadoras, flexveis
e comprometidas com uma gesto participativa
so cruciais no apenas para a reduo
da violncia escolar, mas tambm para
o bom rendimento acadmico e crescimento
moral dos adolescentes;
Programas que envolvam a famlia e
a comunidade de forma participativa na
gesto escolar;
Programas direcionados melhoria
de relacionamento entre alunos, tendo
como base a tica e a cidadania, fundamentados
em aprendizado de limites, resoluo de
conflitos, aumento da competncia escolar
e social e modificao de comportamentos;
Programas que valorizem e capacitem
os educadores para a preveno da violncia
na escola;
Programas de apoio educao pr-escolar.
Trabalho
H
diversos estudos e pesquisas sobre as
relaes entre oportunidades de trabalho/
emprego e o crime e a violncia que deixam
claro que no h uma relao direta e
automtica entre eles. A falta de oportunidades
de emprego/trabalho aumenta o risco de
envolvimento dos indivduos em crimes
e violncias e o risco de crimes e violncias
na comunidade. Mas isso no significa
que a ausncia de oportunidades de trabalho/emprego
implique necessariamente o envolvimento
na prtica de crimes ou o aumento da criminalidade
e da violncia na comunidade.
Programas
de preveno do crime e da violncia atravs
do trabalho adotam dois
tipos
de aes principais:
a)
aumentar a qualificao e a insero profissional
das pessoas atravs de educao ou capacitao
profissional;
b)
programas que visam a aumentar as oportunidades
de emprego/trabalho na comunidade.
Aes
para aumentar a qualificao e a insero
profissional so direcionadas a grupos
em situao de risco de desemprego, particularmente
os jovens, os adultos que j receberam
penas, e os adolescentes que j receberam
medidas scio-educativas pela prtica
de atos infracionais. Aes para aumentar
as oportunidades de emprego/trabalho na
comunidade so direcionadas a comunidades
com poucas oportunidades de emprego/trabalho.
A coordenao dos dois tipos de ao
um fator importante para aumentar a eficcia
das aes de preveno centradas no trabalho.
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia desenvolvidos no Brasil apresentados
neste relatrio (ver seo 7), dezesseis
esto centrados na rea do trabalho e
renda. Outros quinze programas, apesar
de estarem mais diretamente voltados para
outras reas (especialmente justia e
comunidade), tambm desenvolvem aes
na esfera do trabalho. Muitos programas
voltados para adolescentes em cumprimento
da medida socioeducativa e mulheres vtimas
de violncia desenvolvem atividades de
capacitao e insero profissional, visando
a ampliar as oportunidades de trabalho
e renda destes grupos. Cerca de metade
dos programas direcionados para trabalho
e renda voltada para os jovens.
Programas voltados para ampliao
da qualificao profissional e do o
a oportunidades de emprego, direcionados
particularmente para membros de grupos
em situao de risco de desemprego:
.
Inclui programas de estgio, primeiro
emprego, mudana de emprego, cursos de
curta e longa durao;
.
Inclui programas direcionados para jovens,
adolescentes em medida scioeducativa,
e para adultos cumprindo pena.
Programas voltados para ampliao
das oportunidades de emprego e trabalho,
direcionados particularmente para comunidades
e grupos com poucas oportunidades de emprego
e trabalho.
.
Inclui programas de incentivo ao desenvolvimento
econmico, desenvolvimento de pequenas
e mdias empresas e cooperativas, e contratao
de profissionais.
Programas que integrem os dois tipos
de programas mencionados acima, a fim
de aproximar as oportunidades de emprego
e trabalho e as pessoas e grupos que necessitam
de emprego e trabalho.
Mdia
H
poucos estudos e pesquisas avaliando o
impacto de programas de preveno do crime
e da violncia centrados na mdia. Todavia,
h uma rica produo terica com claras
indicaes de aes que merecem ser analisadas
e implementadas. Grande parte das propostas
est voltada para a produo miditica
oferecida s crianas e adolescentes,
atravs de regulamentao da programao,
da auto-regulamentao dos meios de comunicao
e da advertncia s imagens de violncia,
ou ainda atravs da orientao dos pais
para monitorar o o s mdias por
seus filhos, educar pais e crianas sobre
os potenciais riscos da violncia na mdia,
e estimular o dilogo sobre o contedo
assistido, tentando reduzir a possibilidade
delas imitarem o que vem na mdia. O
incentivo a que as instituies que produzem
a informao se comprometam com uma comunicao
tica e respeitadora dos direitos humanos
tambm consenso entre estudiosos. Outros
pontos que constam dos debates so a restrio
de horrio e forma de apresentao dos
crimes e violncias nas mdias, a disseminao
de experincias bem sucedidas na reduo
do problema e a nfase da divulgao de
mensagens preventivas.
O
relatrio no traz exemplos de programas
de preveno a crime e violncia centrados
na mdia. No entanto, em programas levantados
nas esferas da comunidade e da escola,
h aes diretamente relacionadas comunicao,
como a produo de jornais e revistas
comunitrios por jovens envolvidos com
projetos nas suas comunidades, e a implantao
de rdios comunitrias em escolas, envolvendo
alunos e professores na utilizao de
novas tecnologias para promover formas
de comunicao alternativas. Esses programas
no tm uma relao direta com o contedo
divulgado pela mdia escrita e televisiva,
mas conscientizam sobre a importncia
da comunicao, alm de capacitar jovens
e adultos para atos de comunicao.
Programas voltados para divulgao
de leis e polticas de proteo e promoo
dos direitos humanos, e o monitoramento
do cumprimento dessas leis e polticas
pelos meios de comunicao, em parceria
com outros setores da sociedade.
Programas voltados para ampliao
da discusso das causas da criminalidade
e da violncia, fatores de risco e de
proteo na esfera individual, dos grupos
mais prximos, da comunidade e da sociedade,
e das polticas, programas e aes de
preveno do crime e da violncia em desenvolvimento
no pas.
.
Inclui programas voltados para ampliao
da discusso sobre o papel das armas de
fogo no aumento da incidncia e impacto
de crimes e violncias, e das medidas
necessrias para limitar e controlar o
porte e a comercializao de armas de
fogo.
Programas voltados para ampliao
do intercmbio de informaes entre profissionais
de diversas disciplinas e reas de atuao,
de forma a ampliar a compreenso da natureza,
das causas e das solues para o problema
da criminalidade e da violncia no pas.
Programas voltados para ampliao
do conhecimento sobre as vtimas de crimes
e violncia, os diferentes tipos de vtimas
e vitimizao, bem como sobre os direitos
das vtimas, os servios disponveis e
as possibilidades de ao para as vtimas
de crimes e violncia.
Programas voltados para a discusso
da condio da juventude brasileira, considerando
que:
a)
hoje, no pas, as principais causas de
morte na faixa etria jovem so os homicdios
e os acidentes de trnsito;
b)
existe uma desproporcional representao
da violncia praticada por jovens.
Programas voltados para divulgao
de projetos de preveno que obtm resultados
positivos em termos de reduo do crime
e da violncia e melhoria da segurana
pblica.
Comunidade
Dois
tipos principais de programas e aes
de preveno do crime e da violncia tm
sido desenvolvidos na esfera da comunidade.
Por um lado, h programas de preveno
social, voltados para a reduo dos fatores
de risco e aumento dos fatores de proteo,
de natureza econmica, social, cultural,
ambiental e poltica-istrativa que
afetam a incidncia e o impacto de crimes
e violncias na comunidade. Por outro
lado, h programas de preveno
situacional, voltados para a reduo das
oportunidades da prtica de crimes e violncia
na comunidade.
Programas
de preveno social focalizando mltiplos
fatores de risco e de proteo, envolvendo
mltiplas aes estabelecidas por mltiplas
agncias esto sendo desenvolvidos em
diversos pases, com a participao de
governos municipais ou locais e de organizaes
da comunidade. Entretanto, estes programas
ainda so relativamente recentes e no
foram suficientemente avaliados. Programas
que envolvem a organizao e a mobilizao
da comunidade podem adotar estratgias
horizontais e verticais de organizao
e mobilizao.
Programas
que adotam estratgias verticais e procuram
organizar e mobilizar a comunidade para
influenciar a ao das organizaes pblicas
e privadas capazes de, efetivamente, resolver
os problemas da comunidade so apontados
como mais eficazes do que programas que
adotam estratgias horizontais e atribuem
prpria comunidade a responsabilidade
pela resoluo dos seus problemas. Programas
compreensivos, multi-setoriais e continuados
tendem a produzir melhores resultados,
embora no imediatos. Programas de preveno
situacional podem produzir resultados
imediatos, reduzindo a incidncia de determinados
tipos de crimes e violncias, em determinadas
situaes, locais, e horrios. Entretanto,
o impacto deste tipo de programa sobre
a criminalidade e a violncia na comunidade
ainda no foi suficientemente avaliado,
havendo estudos que apontam o efeito da
migrao dos criminosos para outros tipos
de crimes e para situaes, locais e horrios
em que os programas no so implementados.
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia desenvolvidos no Brasil apresentados
neste relatrio, 34 so centrados na comunidade
e cerca de 40 so centrados em outras
reas, apesar de realizarem aes na rea
da comunidade. A maioria dos programas
de preveno do crime e da violncia na
esfera da comunidade comeou a ser implementada
na dcada de 1990, mas trata-se de um
leque bastante heterogneo de iniciativas.
Existem, tambm, programas iniciados na
dcada de 1980. Os programas focalizados
na comunidade so de dois tipos: h os
que trabalham a incluso social de uma
forma mais completa, implementando diferentes
programas sociais (sade, renda, trabalho,
moradia, cidadania) e revitalizando o
espao urbano em determinados bairros
e/ou favelas das cidades; e h os que
trabalham atravs da implementao de
programas sociais especficos ou do incentivo
organizao e mobilizao da comunidade
para melhoria no ambiente comunitrio.
Programas voltados para organizao
e mobilizao da comunidade para participao
nas decises sobre interesses da comunidade,
especificamente no desenvolvimento de
polticas de preveno do crime e da violncia
e melhoria da segurana pblica;
Programas voltados para evitar e para
reduzir o envolvimento de grupos da comunidade
com o crime e a violncia;
Programas voltados para evitar a vitimizao
e/ou reduzir seu impacto sobre as famlias,
os grupos e a comunidade;
Programas de preveno social do crime
e da violncia, visando a reduzir os fatores
de risco e ampliar os fatores de proteo
que afetam a incidncia e o impacto do
crime e da violncia na comunidade, especialmente
nas seguintes reas:
.
Infra-estrutura urbana e habitao;
.
Sade, educao, emprego, promoo social;
.
Cultura, esporte e lazer;
.
Segurana e justia;
Programas de preveno situacional,
visando a reduzir as oportunidades para
prtica de crimes e violncias nas reas
de risco (hot-spots).
Polcia
Nas
dcadas de 1970 e 1980, uma srie de pesquisas
mostrou as limitaes, do ponto de vista
da preveno do crime, das estratgias
tradicionais de policiamento centradas
no aumento da presena policial, das operaes
de patrulhamento, do nmero de prises,
e da rapidez no atendimento de ocorrncias.
Estes estudos contriburam para o desenvolvimento
de uma srie de inovaes na rea da polcia,
particularmente o policiamento comunitrio,
o policiamento orientado para a resoluo
de problemas, o policiamento orientado
para a manuteno da ordem e da melhoria
da qualidade de vida, e o policiamentodirecionado
para hot-spots (locais e horrios de
alto risco de crime e violncia).
O
policiamento orientado para a resoluo
de problemas e o policiamento comunitrio,
principalmente quando se aproxima do policiamento
orientado para resoluo de problemas,
tm sido considerados como estratgias
de policiamento eficazes para a preveno
do crime e da violncia. A legitimidade
da polcia e a existncia de prticas
de responsabilizao da mesma, capazes
de assegurar esta legitimidade, so fatores
cruciais para o sucesso da polcia na
preveno do crime e da violncia. Estudos
e pesquisas mostram que a legitimidade
da polcia, particularmente a decorrente
do tratamento dispensado aos cidados,
um fator que contribui para a preveno
do crime e da violncia e, no caso dos
cidados j envolvidos com a prtica de
crimes e violncias, contribui para a
preveno da reincidncia.
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia desenvolvidos no Brasil apresentados
neste relatrio, seis esto centrados
na polcia e onze incluem aes nesta
esfera, apesar de estarem centrados em
outras reas, particularmente escola,
comunidade e sade. De um modo geral,
os programas de preveno do crime e da
violncia na esfera da polcia so recentes,
ganhando importncia a partir do final
da dcada de 1990, particularmente atravs
de programas de polcia comunitria e
de atendimento especializado a mulheres
e a crianas e adolescentes vtimas de
crimes e violncias. Dentre os programas
levantados, boa parte deles desenvolve
atividades de policiamento comunitrio,
incluindo a construo e implantao de
bases comunitrias em locais especficos,
a aproximao com a comunidade por meio
de reunies comunitrias, a realizao
de diagnstico local sobre a situao
da criminalidade e violncia, e a interao
com organizaes comunitrias locais que
prestam atendimentos a vtimas e agressores.
Programas de apoio ao policiamento
orientado para a resoluo de problemas.
Programas de apoio ao policiamento
comunitrio, quando:
.
A comunidade efetivamente participa das
decises sobre as prioridades na preveno
do crime e da violncia;
.
A polcia e a comunidade priorizam a responsabilizao
e a legitimidade da polcia.
Programas de apoio ao policiamento
orientado para a manuteno da ordem e
da qualidade de vida, quando:
.
possvel resolver o problema de responsabilizao
e legitimidade da polcia.
Programas de apoio ao policiamento
orientado para reas e horrios de maior
risco de crimes (hot-spots).
Programas de apoio ao policiamento
orientado para controle do comrcio e
porte de armas de fogo e para apreenso
de armas de fogo ilegais, especialmente
programas direcionados a:
.
reas de risco de crimes praticados com
arma de fogo;
.
Rastreamento da propriedade de armas de
fogo;
.
Imposio de controles exigidos pela lei
para venda de armas;
.
Imposio de controles exigidos pela lei
para compra, registro e porte de arma.
Programas de apoio ao policiamento
direcionado para preveno da direo
de veculo sob efeito de lcool.
Programas de apoio investigao
criminal e percia tcnica voltados
para os casos de crimes mais graves, de
criminosos com crimes mais graves e mais
freqentes, e de vtimas de crimes mais
graves e mais freqentes;
Programas de apoio investigao
criminal e percia tcnica voltados
para os casos de violncia familiar ou
domstica e violncia sexual;
Programas de reduo da lentido na
tramitao dos inquritos policiais;
Programas de reduo do nmero de
pessoas presas em delegacias de polcias,
aguardando julgamento e especialmente
cumprindo pena;
Programas voltados para a limitao
e controle do uso da fora em aes policiais;
Programas de apoio ao registro, compartilhamento,
anlise e uso de informaes sobre a incidncia
do crime e a estrutura e funcionamento
do sistema de segurana pblica, voltados
para o desenvolvimento de polticas e
programas de preveno;
Programas de apoio ao estudo e pesquisa
sobre a estrutura e funcionamento do sistema
de segurana pblica, e sua relao com
a preveno do crime.
Justia
Estudos
e pesquisas internacionais indicam que
a forma pela qual o sistema de justia
criminal aplica e executa as punies
e trata os autores de crimes tem um impacto
significativo sobre a reincidncia criminal
e a incidncia de crimes e violncias
na sociedade. So fatores importantes
o respeito lei e aos direitos dos agressores,
bem como a consistncia na aplicao e
execuo das punies. H pouca evidncia,
entretanto, de que o aumento das punies,
especificamente o aumento da utilizao
da pena de priso, contribua para a preveno
criminal.
Estudos
internacionais tambm do muito destaque
s aes de preveno do crime e da violncia
realizadas pelas organizaes que atendem
aos jovens infratores. Dois tipos de programas
mostram bons resultados: aqueles com enfoque
na reabilitao (em detrimento dos que
possuem enfoque punitivo) e os com superviso
comunitria. Inmeras avaliaes mostraram
a no eficincia dos programas que incutem
o medo e a punio, aqueles de abordagem
militar e os que priorizam apenas o aconselhamento
individual ou coletivo dos jovens. Entretanto,
os programas com base na reabilitao
recebem dos avaliadores internacionais
a mesma crtica feita no Brasil: embora
a reabilitao seja o objeto principal
das aes, na prtica, so muito pobremente
implementados, devido a fatores financeiros,
gerenciais e relacionais.
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia em desenvolvimento no Brasil
apresentados neste relatrio, cerca de
19 so centrados na rea da Justia e
outros 16 tm um componente na rea da
Justia, apesar de estarem centrados em
outras reas, como famlia, trabalho,
comunidade e sade. Muitos programas de
preveno do crime e da violncia na esfera
da Justia comearam a ser implementados
a partir da dcada de 1990. Alm dos programas
destinados populao presa, h diversos
programas voltados para os adolescentes
em conflito com a lei, para as vtimas
de crimes e violncias, para a descentralizao
da justia e aproximao de justia e
da comunidade.
Programas de reduo da lentido na
tramitao dos processos judiciais;
Programas de reduo da desigualdade
no o ao sistema de justia e da desigualdade
no tratamento das pessoas e das comunidades
pelos profissionais e organizaes do
sistema de justia;
Programas de apoio resoluo extrajudicial
e comunitria de conflitos;
Programas de reduo do nmero de
pessoas presas preventivamente aguardando
julgamento;
Programas de reabilitao e reinsero
familiar, profissional e social, dirigidos
a adultos cumprindo pena pela prtica
de crime e para adolescentes em medida
socioedu cativa pela prtica de ato infracional,
com as seguintes caractersticas:
.
Estruturados e direcionados para as caractersticas
e as necessidades dos participantes;
.
Centrados no desenvolvimento de habilidades
acadmicas, profissionais e sociais dos
participantes;
.
Centrados nos incentivos para mudanas
de comportamento;
.
Implementados de forma adequada, pelo
tempo necessrio;
.
Integridade nas relaes entre agentes
responsveis pela implementao e participantes.
Programas de apoio aplicao e execuo
de penas alternativas e medidas scioeducativas
em meio aberto, direcionados para:
.
Crimes e infraes menos graves;
.
Adultos e adolescentes com baixa reincidncia;
.
Casos em que penas alternativas possuam
maior eficcia e/ou melhor relao custo-benefcio.
Programas de limitao da aplicao
e execuo da pena de priso e medidas
de internao aos crimes e infraes mais
graves e aos adultos e adolescentes com
alta reincidncia;
Programas de apoio famlia de adultos
cumprindo pena pela prtica de crime e
de adolescentes em medida scio-educativa
pela prtica de ato infracional, especialmente
nos casos de pena de priso e medida de
internao;
Programas de apoio expanso e aperfeioamento
do papel da comunidade na reabilitao,
tratamento e reinsero familiar, profissional
e social dos adultos cumprindo pena pela
prtica de crimes e adolescentes em medida
scio-educativa pela prtica de ato infracional;
Programas de apoio ao registro, compartilhamento,
anlise e uso de informaes sobre o processo
judicial e a execuo penal, bem como
sobre a estrutura e funcionamento dos
sistemas de justia criminal e istrao
penitenciria, voltados para o desenvolvimento
de polticas e programas de preveno;
Programas de apoio ao estudo e pesquisa
sobre a estrutura e funcionamento do sistema
de justia criminal e istrao penitenciria,
e sua relao com a preveno do crime.
Sade
Na
rea da sade, no Brasil e no Exterior,
predominava inicialmente uma abordagem
reativa e teraputica ao problema da violncia,
centrada no atendimento e tratamento das
vtimas. Posteriormente, principalmente
no setor da sade pblica, os profissionais
da sade aram a adotar uma abordagem
mais pr-ativa e preventiva, procurando
identificar a natureza e controlar a extenso
do problema da violncia na sociedade,
identificar suas causas e possveis solues,
e aplicar amplamente as medidas adequadas
para solucionar o problema. No Brasil,
o Programa Sade da Famlia um amplo
programa de preveno na rea da sade,
de abrangncia nacional, direcionado
famlia e comunidade, que focaliza o
problema da violncia.
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia em desenvolvimento no Brasil
apresentados neste relatrio, seis esto
centrados na rea da sade. Outros 21
programas, apesar de estarem centrados
em outras reas, tambm desenvolvem aes
na sade. Programas centrados na famlia
que atendem mulheres ou crianas e adolescentes
vtimas de violncia familiar, e programas
centrados na comunidade que atendem
a vtimas e familiares de crimes violentos
freqentemente contam com a participao
de profissionais da rea da sade, tais
como atendimento mdico e psicolgico.
A maioria dos programas tem como
preocupao central a sade das vtimas
de violncia. H tambm aqueles voltados
para a sade de crianas e adolescentes
em situao de risco. E existem programas
direcionados para o problema das drogas.
Programas de preveno e tratamento
de problemas relacionados ao consumo de
lcool e drogas;
Programas de preveno e tratamento
de problemas psico-sociais e biolgicos
que aumentam o risco de comportamentos
violentos;
Programas de apoio ao registro, compartilhamento,
anlise e uso de informaes sobre a incidncia
e o impacto da violncia na sociedade,
voltados para o desenvolvimento de polticas
e programas de preveno;
Programas de apoio ao estudo e pesquisa
sobre violncia e preveno da violncia.
2.
A Situao Atual: O Crescimento do Crime
e da Violncia e as Respostas do
Governo
e da Sociedade no Brasil
No
Brasil, a reduo do crime e da violncia
e o aumento da segurana dos cidados
so hoje um desafio do governo e da sociedade.
O crime e a violncia atingem pessoas
de todos os grupos e classes sociais.
Alm das perdas sofridas pelas vtimas,
inclusive da prpria vida, o crescimento
do crime e da violncia contribui para
a desintegrao de famlias e comunidades,
para a deteriorao de centros urbanos
e abandono de reas pblicas, alm de
dificultar o processo de desenvolvimento
econmico e social e de consolidao da
democracia em todos os estados do pas.
Na
dcada de 1990, o crescimento do crime
e da violncia fez com que o nmero de
mortes resultantes de homicdios aumentasse
50,23%, ando de 30.566 em 1991 para
45.919 no ano 2000 (Waiselfisz 2002).
A taxa de mortes resultantes de homicdio
aumentou 29,19%, ando de 20,9 mortes
por 100 mil habitantes em 1991 para 27,0
mortes por 100 mil habitantes no ano 2000
(Waiselfisz 2002).
O
crescimento do crime e da violncia no
um problema recente. Tem origens na
dcada de sessenta e principalmente setenta,
quando o pas atravessou um processo acelerado
de urbanizao e de crescimento de grandes
centros urbanos e regies metropolitanas,
sob um regime autoritrio e excludente.
A transio para a democracia, na dcada
de oitenta, no resultou em mudanas imediatas
na situao de desigualdade e excluso
social e de prticas autoritrias por
parte de agentes pblicos e privados (Pinheiro
1998). Persistiu um quadro marcado por
graves violaes de direitos humanos,
incluindo execues extrajudiciais, torturas
e prises arbitrrias, agravadas pelo
crescimento do crime organizado (Pinheiro
e Mesquita Neto 1999; Mesquita Neto e
Affonso 2003). Antes de saltar de 20,9
em 1991 para 27,0 no ano 2000, a taxa
de homicdio por 100 mil habitantes havia
crescido de 7,9 em 1977 (Mello Jorge 1997)
para 11,5 em 1980 (Yunes and Zubarew 1999).
Apesar de no ser um fenmeno recente,
o crescimento do crime e da violncia
ainda no se constitui um fenmeno generalizado.
O crime e a violncia esto distribudos
desigualmente no pas, e atingem de forma
particularmente grave a populao jovem,
do sexo masculino, nas cidades grandes
e regies metropolitanas, em reas caracterizadas
por carncias econmicas, sociais, culturais
e ambientais, por graves violaes de
direitos humanos e, freqentemente, pela
presena do crime organizado, do trfico
de drogas e do comrcio e porte ilegal
de armas (Campos et al 2003; Cardia, Adorno
e Poleto 2003; Pochmann e Amorim 2003;
Minayo e Souza 2003; Cardia e Schiffer
2002).
Em
todas as regies e estados do pas, o
crime e a violncia esto concentrados
nas grandes cidades e, principalmente,
reas metropolitanas (Waiselfisz 2002).
Na dcada de 1990, o nmero de mortes
por homicdios nas capitais aumentou 58,85%,
ando de 12.023 em 1991 para 19.099
em 2000. A taxa de mortes por homicdios
nas capitais aumentou 38,4%, ando
de 34,1 mortes por 100 mil habitantes
em 1991 para 47,2 mortes por 100 mil habitantes
no ano 2000 74,8% superior taxa brasileira.
As capitais que registraram as maiores
taxas foram Recife, Vitria, Cuiab, So
Paulo, Rio de Janeiro e Porto Velho.
A
violncia tambm atinge de forma mais
intensa os homens, os jovens e os moradores
de comunidades carentes (Waiselfisz 2002).
Das 45.919 mortes por homicdio registradas
no pas no ano 2000, 41.927 foram de homens
(91,7%) e 3.791 de mulheres (8,3%). A
taxa de mortes por homicdio entre os
homens chegou a 50,2 mortes por 100 mil
habitantes no ano 2000 11,4 vezes superior
taxa entre as mulheres, de 4,4 mortes
por 100 mil habitantes, e 85,9% superior
taxa brasileira.
Na
dcada de 1990, o nmero de mortes por
homicdio entre os jovens de 15 a 24 anos
aumentou 77%, ando de 10.036 em 1991
para 17.762 em 2000. A taxa de mortes
por homicdios aumentou 48%, ando
de 35,2 mortes por 100 mil habitantes
em 1991 para 52,1 mortes por 100 mil habitantes
no ano 2000 92,9% superior taxa brasileira.
Comparando
o aumento das taxas de mortes por homicdios
na populao de 15 a 24 anos e na populao
da demais faixas etrias, verifica-se
que o crescimento deste tipo de violncia
nos ltimos vinte anos no Brasil vitimou
principalmente a populao jovem. A taxa
de vitimizao na faixa de 14 a 25 anos
aumentou de 30 mortes por 100 mil habitantes
em 1980 para 52,1 mortes por 100 mil habitantes
em 2000 (+73,7%). No mesmo perodo, a
taxa de vitimizao nas demais faixas
etrias caiu de 21,3 mortes por 100 mil
habitantes para 20,8 mortes por 100 mil
habitantes (-2,35%). Nas capitais, a taxa
de mortes por agresses na faixa etria
de 15 a 24 anos chegou a 98,8 mortes por
100.000 habitantes no ano 2000 109,3%
superior taxa da populao total das
capitais e 265,9% superior taxa brasileira.
As taxas mais altas de mortes por agresses
entre os jovens foram registradas em Recife,
Vitria, So Paulo, Rio de Janeiro e Cuiab.
Levando
em considerao apenas a populao masculina,
de 15 a 24 anos, nas capitais, a taxa
de mortes por agresses ou homicdios
chega a 181,8 mortes por 100 mil habitantes
424,5 em Recife, 309,0 em Vitria, 269,4
em So Paulo, 264,9 em Cuiab e 252,3
no Rio de Janeiro. Mapas de risco da violncia
mostram que as maiores taxas de homicdio
so registradas na periferia das grandes
cidades, onde h maior pobreza, desemprego
e falta de servios bsicos, como sade,
educao, esporte, cultura e lazer, transporte,
comunicaes, segurana e justia (Campos
et al. 2003; Cardia, Adorno e Poleto 2003;
Cardia e Schiffer 2002; Cano 2001; Akerman
e Bousquat 1999; Cedec 1996a, 1996b, 1997a,
1997b). tambm nessas reas que costumam
ocorrer graves violaes de direitos humanos,
como execues sumrias, tortura e detenes
arbitrrias. Na cidade de So Paulo, por
exemplo, a taxa de homicdio por 100 mil
habitantes chega a ser 28 vezes maior
em um bairro pobre de periferia, como
o Jardim ngela (116,23 homicdios por
100 mil), do que em um bairro rico na
regio central, como Moema (4,11 homicdios
por 100 mil habitantes).
As
Respostas do Governo e da Sociedade
O
crescimento do crime e da violncia e
o aumento da organizao e mobilizao
da sociedade civil, que acompanharam o
processo de transio para democracia,
contriburam para estimular os estudos
e pesquisas sobre o crime e a violncia,
particularmente na rea da sade
pblica (Minayo e Souza 2003a; Minayo,
Souza e Njaine 1999) e das cincias sociais
(Lima et al 2000; Zaluar 1999; Adorno
1993). Em vrios estados, professores
e pesquisadores construram centros para
desenvolver estudos e pesquisas sobre
o tema. Lideranas da sociedade civil
criaram organizaes no-governamentais,
freqentemente associadas a centros de
estudos e pesquisas, para promover o debate
e desenvolver aes na rea de segurana
pblica. Vrios destes centros de estudos
e pesquisas e organizaes no governamentais
tm web-sites, cujos endereos so apresentados
na seo 9 do relatrio.
O
Brasil tem um sistema poltico federal,
integrado pela Unio, composto por 26
estados, o distrito federal e 5.561 municpios.
As principais agncias policiais so as
polcias estaduais, a polcia militar,
a polcia civil e a polcia tcnico-cientfica,
na sua maioria sob o controle de Secretarias
de Estado da Segurana Pblica. A polcia
militar, fora de reserva e auxiliar do
Exrcito, responsvel pelo policiamento
ostensivo e preventivo e manuteno da
ordem pblica. A polcia civil responsvel
pela investigao criminal. A polcia
tcnicocientfica responsvel pela realizao
de percias e elaborao de laudos nas
reas de identificao, criminalstica
e medicina legal. Apesar de haver um movimento
favorvel autonomia institucional da
polcia tcnico-cientfica, na maioria
dos estados a polciatcnico cientfica
parte integrante da polcia civil.
A
Unio tem uma polcia federal e uma polcia
rodoviria federal, sob o controle do
Ministrio da Justia. A polcia federal
responsvel pelo controle de fronteiras
e investigao de crimes federais. A polcia
rodoviria federal responsvel pelo
patrulhamento das rodovias federais. O
Exrcito, sob o controle do Ministrio
da Defesa, responsvel pela defesa externa,
mas tambm pela manuteno da lei e da
ordem.
Os
municpios podem manter guardas municipais.
Ainda que no tenham o poder de polcia,
na prtica as guardas realizam atividades
de policiamento. Dos 5.561 municpios
do pas, 1.045 tm guardas municipais,
dos quais 248 esto situados no Estado
da Bahia e 176 no Estado de So Paulo.
Das 1.045 guardas municipais, 911 esto
em cidades com menos de 100 mil
habitantes e 134 em cidades com mais de
100 mil habitantes. Durante a dcada de
1980 e parte da dcada de 1990, a principal
resposta ao crescimento do crime e da
violncia foi o aumento do efetivo das
polcias, guardas municipais e das empresas
e servios privados de segurana. De 1985
para 1995, o nmero de policiais e guardas
municipais no pas, na sua maioria policiais
militares e civis, cresceu de 339.900
para 494.162 (+45,4%). O nmero de pessoas
empregadas na segurana privada cresceu
de 640.500 em 1985 para 1 milho em 1995,
sem incluir os policiais e outras pessoas
que trabalham ilegalmente na segurana
privada.
Este
fortalecimento das polcias contribuiu
para a intensificao das aes policiais
e para o aumento do nmero de pessoas
presas, aguardando julgamento ou condenadas
pela justia, de 88 mil em 1988 para 126
mil em 1993, 170 mil em 1997 e 285 mil
em junho de 2003. Na segunda metade da
dcada de noventa, comeou a perceber-se
que o aumento do efetivo policial e das
prises no era suficiente para reduzir
o crime e a violncia, e particularmente
o nmero de homicdios no pas. Ficou
evidente, tambm, que os sistemas de segurana
pblica, justia criminal e istrao
penitenciria no tinham estrutura adequada
para solucionar os problemas de segurana
pblica. Processos de reforma institucional
nestes sistemas no foram suficientes
para transformar prticas e superar deficincias
herdadas do regime autoritrio, consolidar
prticas democrticas, e promover a integrao
das organizaes destes sistemas com outras
organizaes governamentais, da sociedade
civil e do setor privado.
No
governo e na sociedade, surgiram diversas
propostas de reforma das organizaes
dos sistemas de segurana pblica, justia
criminal e istrao penitenciria,
e da sua integrao com outras organizaes
governamentais, organizaes da sociedade
civil e do setor privado, visando
ao desenvolvimento e aperfeioamento de
polticas e programas de preveno do
crime e da violncia e melhoria da segurana
pblica. Cresceu a convico de que a
preveno do crime e da violncia e a
melhoria da segurana pblica no so
responsabilidade apenas dos estados e
das organizaes da segurana pblica,
da justia criminal e da istrao
penitenciria, mas que o governo federal,
os governos municipais e a sociedade civil
tm um papel fundamental a desempenhar
nesta rea.
A
Preveno do Crime e da Violncia
A
partir da segunda metade da dcada de
1990, nas reas da segurana pblica,
da justia criminal e istrao penitenciria,
dos direitos humanos, da sade pblica
e do desenvolvimento urbano, entre outras,
comeou a haver uma crescente mobilizao
a favor do desenvolvimento de polticas
e programas de preveno do crime e da
violncia e melhoria da segurana pblica.
O Governo Federal criou a Secretaria Nacional
de Segurana Pblica (Senasp) em 1997,
no mbito do Ministrio da Justia, reestruturando
e fortalecendo a Secretaria de Planejamento
das Aes Nacionais de Segurana Pblica
(Seplanseg), criada em 1995. A estrutura
da Senasp ou por vrias modificaes
e sua competncia atual definida no
artigo 14 do decreto 4.991, de 18 de fevereiro
de 2004, incluindo o assessoramento ao
Ministro da Justia na definio, implementao
e acompanhamento da Poltica Nacional
de Segurana Pblica e dos Programas Federais
de Preveno Social e Controle da Violncia
e Criminalidade:
Art.
14. Secretaria Nacional de Segurana
Pblica compete:
I
- assessorar o Ministro da Justia na
definio, implementao e acompanhamento
da Poltica Nacional de Segurana Pblica
e dos Programas
Federais
de Preveno Social e Controle da Violncia
e Criminalidade;
II
- planejar, acompanhar e avaliar a implementao
de programas do Governo federal para a
rea de segurana pblica;
III
- elaborar propostas de legislao e regulamentao
em assuntos de segurana pblica, referentes
ao setor pblico e ao setor privado;
IV
- promover a integrao dos rgos de
segurana pblica;
V
- estimular a modernizao e o reaparelhamento
dos rgos de segurana pblica;
VI
- promover a interface de aes com organismos
governamentais e no governamentais, de
mbito nacional e internacional;
VII
- realizar e fomentar estudos e pesquisas
voltados para a reduo da criminalidade
e da violncia;
VIII
- estimular e propor aos rgos estaduais
e municipais a elaborao de planos e
programas integrados de segurana pblica
objetivando controlar aes de organizaes
criminosas ou fatores especficos que
gerem ndices de criminalidade e violncia,
bem como estimular aes sociais de preveno
da violncia e criminalidade;
IX
- exercer, por seu titular, as funes
de Ouvidor-Geral das Polcias Federais;
X
- implementar, manter e modernizar o Sistema
Nacional de Informaes de Justia e Segurana
Pblica - INFOSEG;
XI
- promover e coordenar as reunies do
Conselho Nacional de Segurana Pblica
- CONASP; e
XII
- incentivar e acompanhar a atuao dos
Conselhos Regionais de Segurana Pblica.
O
decreto 4.991/04 tambm define, nos artigos
36 e 37, a competncia do Conselho Nacional
de Poltica Criminal e Penitenciria (criado
em 1980, institudo pela lei federal 7.210
de 1984) e do Conselho Nacional de Segurana
Pblica (criado em 1997), ambos no mbito
do Ministrio da Justia, atribuindo ao
primeiro a formulao da poltica criminal,
incluindo a preveno do crime, e ao segundo
a formulao da poltica de segurana
pblica:
Art.
36. Ao Conselho Nacional de Poltica Criminal
e Penitenciria compete:
I
- propor diretrizes da poltica criminal
quanto preveno do delito, istrao
da Justia Criminal e execuo das penas
e das medidas de segurana;
II
- contribuir na elaborao de planos nacionais
de desenvolvimento, sugerindo as metas
e prioridades da poltica criminal e penitenciria;
III
- promover a avaliao peridica do sistema
criminal para a sua adequao s necessidades
do Pas;
IV
- estimular e promover a pesquisa criminologia;
V
- elaborar programa nacional penitencirio
de formao e aperfeioamento do servidor;
VI
- estabelecer regras sobre a arquitetura
e construo de estabelecimentos penais
e casas de albergados;
VII
- estabelecer os critrios para a elaborao
da estatstica criminal;
VIII
- inspecionar e fiscalizar os estabelecimentos
penais, bem assim informarse, mediante
relatrios do Conselho Penitencirio,
requisies, visitas ou outros meios,
acerca do desenvolvimento da execuo
penal nos Estados e Distrito Federal,
propondo s autoridades dela incumbida
as medidas necessrias ao seu aprimoramento;
IX
- representar ao Juiz da Execuo ou
autoridade istrativa para instaurao
de sindicncia ou procedimento istrativo,
em caso de violao das normas referentes
execuo penal; e
X
- representar autoridade competente
para a interdio, no todo ou em parte,
de estabelecimento penal.
Art.
37. Ao Conselho Nacional de Segurana
Pblica - CONASP compete:
I
- formular a Poltica Nacional de Segurana
Pblica;
II
- estabelecer diretrizes, elaborar normas
e articular a coordenao da Poltica
Nacional de Segurana Pblica;
III
- estimular a modernizao de estruturas
organizacionais das polcias civil e militar
dos Estados e do Distrito Federal;
IV
- desenvolver estudos e aes visando
a aumentar a eficincia dos servios policiais,
promovendo o intercmbio de experincias;
e
V
- estudar, analisar e sugerir alteraes
na legislao pertinente.
No
ano 2000, o Governo Federal lanou o Plano
Nacional de Segurana Pblica (Brasil,
Ministrio da Justia 2001) visando a
promover e integrar aes de organizaes
federais, estaduais, municipais, de entidades
da sociedade civil e do setor privado,
para controlar e prevenir o crime e a
violncia. Entre as medidas no mbito
da cooperao entre o Governo Federal
e os governos estaduais, o Plano Nacional
de Segurana Pblica incluiu a intensificao
das aes do Programa Nacional de Direitos
Humanos, lanado em 1996 e atualizado
em 2003, direcionadas para preveno do
crime e da violncia. Entre as medidas
de natureza institucional, o Plano Nacional
de Segurana Pblica incluiu a criao
de um comit de acompanhamento e integrao
de programas sociais, que deu origem ao
Plano Integrado de Acompanhamento de Programas
Sociais (Piaps), na esfera do Gabinete
da Segurana Institucional da Presidncia
da Repblica.
Tambm
no ano 2000, o Governo Federal criou o
Fundo Nacional de Segurana Pblica (medida
provisria 2.029/00; lei federal 10.201/01),
visando a apoiar o desenvolvimento de
projetos estaduais municipais na rea
da segurana pblica e projetos da preveno
do crime e da violncia enquadrados no
Plano Nacional de Segurana Pblica. Em
2002, o Ministrio da Justia constituiu
um grupo de trabalho formado por representantes
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica,
Secretaria Nacional de Justia e Secretaria
de Estado dos Direitos Humanos para propor
medidas visando integrao das aes
federais, estaduais e municipais na rea
da segurana pblica e a reduo do crime
e da violncia no pas. O relatrio final
do grupo de trabalho apresentou a proposta
de constituio do Programa Nacional de
Apoio istrao da Segurana Pblica
nos Estados e Municpios (Penaspem), com
o objetivo de integrar aes federais
nas reas da segurana pblica, istrao
da justia criminal, istrao penitenciria
e direitos humanos, bem com aes federais,
estaduais e municipais, enfatizando a
importncia das aes de preveno e visando
reduo do crime e da violncia no pas
no perodo 2002-2006.
Em
2003, entretanto, aps a mudana na direo
do Governo Federal, o Ministrio da Justia
adotou o Projeto Segurana Pblica para
o Brasil, elaborado originalmente pelo
Instituto da Cidadania, como Plano Nacional
de Segurana Pblica. Inspirado na experincia
do Sistema nico de Sade (SUS), o Projeto
Segurana Pblica para o Brasil prev
e o Ministrio da Justia promove, atravs
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica,
a construo do Sistema nico de Segurana
Pblica (Susp), a partir da integrao
das aes federais, estaduais e municipais
na rea da segurana pblica, da constituio
de gabinetes integrados de gesto da segurana
pblica nos estados e do desenvolvimento
de planos estaduais e municipais de segurana
pblica.
Tambm
em 2003, o Governo Federal reestruturou
o Fundo Nacional de Segurana Pblica,
atravs da lei federal 10.746/03, procurando
criar condies mais favorveis para utilizao
dos recursos no desenvolvimento de programas
estaduais e municipais de prevenodo
crime e da violncia, na integrao dos
programas na rea da segurana pblica
e nos programas de preveno do crime
e da violncia desenvolvidos em outras
reas. Ainda em 2003, o Conselho Nacional
de Poltica Criminal e Penitenciria aprovou
a Resoluo 16, de 17 de dezembro de 2003,
que dispe sobre as diretrizes bsicas
de poltica criminal quanto preveno
do delito, istrao da justia criminal
e execuo da penas e medidas de segurana.
A Resoluo 16 atualiza a Resoluo 5,
de 19 de julho de 1999, reforando a importncia
da preveno do crime no contexto da poltica
criminal e penitenciria.
Na
rea da sade, o Governo Federal lanou
a Poltica Nacional de Reduo da Morbimortalidade
por Acidentes e Violncias em 2001 (Brasil.
Ministrio da Sade 2002). Assim como
o Plano Nacional de Segurana Pblica,
a Poltica Nacional de Reduo da Morbimortalidade
por Acidentes de Veculos e Violncia
enfatiza a importncia de aes integradas,
intersetoriais, comunitrias e preventivas
para a reduo da violncia. Antes disso,
em 1992, o Ministrio da Sade havia apresentado
uma proposta de linhas de ao para preveno
da violncia domstica (Brasil, Ministrio
da Sade, 1993).
Na
rea do desenvolvimento urbano, a Cmara
dos Deputados, atravs da Comisso de
Desenvolvimento Urbano e Interior, com
apoio da Comisso de Direitos Humanos
e do Conselho Nacional de Sade, organizou
o Seminrio Nacional sobre Violncia Urbana
e Segurana Pblica em 2001. Com apoio
do Conselho Nacional de Sade, organizou
seminrios regionais sobre Violncia Urbana
e Sade Pblica em 2002, nas cidades de
Belo Horizonte, Recife, Curitiba e Belm.
Ainda em 2002, organizou a IV Conferncia
das Cidades em 2002, sobre o tema Cidade
Cidad: as diversas formas de superao
da violncia.
A
IV Conferncia das Cidades sistematizou
e consolidou as propostas de a
apresentadas nos encontros anteriores,
e enfatizou a necessidade de aes de
natureza integradas, intersetoriais, comunitrias
e preventivas para reduo da criminalidade
e da violncia urbana, incluindo aes
nas reas do desenvolvimento urbano, educao,
sade, segurana, justia, e comunicao
social (Brasil, Cmara dos Deputados,
Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior,
2002). Em junho de 2003, o Frum Nacional
da Reforma Urbana realizou encontro nacional
e aprovou uma Plataforma para uma Nova
Poltica de Desenvolvimento Urbano que
inclui uma seo dedicada a diretrizes
gerais para a poltica de segurana pblica
e promoo da paz nas cidades (Frum Nacional
da Reforma Urbana 2003).
Na
Subchefia de Assuntos Federativos, da
Casa Civil da Presidncia da Repblica,
o Comit de Articulao Federativa constituiu
um grupo de trabalho sobre segurana pblica,
com o objetivo de produzir um texto de
referncia para discusso do papel dos
municpios na rea da segurana pblica.
O grupo de trabalho foi constitudo por
representantes da Frente Nacional de Prefeitos,
Confederao Nacional de Municpios, Associao
Brasileira de Municpios, Conselho Nacional
das Guardas Municipais, Casa Civil/Subchefia
de Assuntos Federativos, Ministrio da
Justia/Secretaria Nacional de Segurana
Pblica e Ministrio das Cidades. Sob
a coordenao da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica, o grupo de trabalho
produziu o relatrio O Papel dos Municpios
no Sistema nico de Segurana Pblica
(Brasil, Ministrio da Justia 2003),
que atribui aos municpios um papel central
na rea da segurana pblica, especificamente
no desenvolvimento de programas e aes
preveno do crime e da violncia, e prope
a articulao de programas e aes municipais
atravs de planos municipais e metropolitanos
de segurana urbana e preveno violncia
criminal.
Sistema
Internacional
Iniciativas
internacionais incentivam e fortalecem
iniciativas nacionais na rea da preveno
do crime e da violncia. Em 1995, o Conselho
Econmico e Social da Organizao das
Naes Unidas adotou resoluo definindo
Diretrizes para Cooperao e Assistncia
Tcnica no Campo da Preveno da Criminalidade
Urbana (Organizao das Naes Unidas,
Conselho Econmico e Social, Resoluo
1995/9). Em 2002, o Conselho Econmico
e Social da Organizao das Naes Unidas
adotou resoluo para promoo da preveno
criminal, que define um conjunto de diretrizes
para preveno do crime (Organizao das
Naes Unidas, Conselho Econmico e Social,
13 Agosto 2002, E/2002/INF/2Add.2). A
Organizao Mundial da Sade publicou
o Relatrio Mundial sobre Violncia e
Sade (OMS 2002). Tanto o Conselho Econmico
e Social da ONU quanto a Organizao Mundial
da Sade ressaltam a importncia de estratgias
de preveno para a reduo do crime e
da violncia, recomendam a governos de
todos os pases o desenvolvimento e o
fortalecimento de polticas de preveno
do crime e da violncia, e a organizaes
internacionais o apoio a polticas nacionais
de preveno do crime e da violncia.
Programas
de Preveno do Crime e da Violncia
Desde
a dcada de 1990, governos estaduais,
prefeituras municipais e organizaes
da sociedade civil aram a desenvolver
programas e aes de preveno do crime
e da violncia, em vrias reas, incluindo
no apenas na segurana pblica, justia
criminal e istrao penitenciria,
mas tambm nas reas da sade, educao,
trabalho, promoo social, comunicao
social e direitos humanos (Brasil, Ministrio
da Justia 1997). Mais recentemente, algumas
prefeituras aram a desenvolver programas
municipais de segurana pblica e preveno
do crime e da violncia, como aconteceu
com a Prefeitura Municipal de Porto Alegre
(RS), So Paulo (SP), Diadema (SP) e Resende
(RJ). Em algumas regies metropolitanas,
as prefeituras comearam a se articular
em fruns regionais para debater e promover
programas e aes municipais na rea da
segurana pblica, particularmente na
preveno do crime e da violncia. Em
So Paulo, os prefeitos da Regio Metropolitana
de So Paulo, com apoio do Instituto So
Paulo Contra a Violncia, do Ncleo de
Estudos da Violncia e da Rede Globo de
Televiso, criaram o Frum Metropolitano
de Segurana Pblica, em maro de 2001,
para promover programas e aes municipais
na rea da segurana pblica, particularmente
de natureza preventiva, em parceria com
o governo federal, o governo do estado
e a sociedade civil. A partir de 2003,
diversas prefeituras estabeleceram convnios
com o governo do estado, atravs dos quais
o governo do estado ou a disponibilizar
mapas de ocorrncias criminais no territrio
do municpio para o desenvolvimento de
programas municipais de preveno do crime
e da violncia.
Em
Pernambuco, os prefeitos da Regio Metropolitana
de Recife, juntamente com o Governo do
Estado e o Governo Federal, decidiram
criar uma Cmara de Defesa Social no Conselho
de Desenvolvimento da Regio Metropolitana
de Recife e desenvolver um Programa Metropolitano
de Segurana Urbana e Preveno da Violncia
e da Criminalidade em 2003.
Levantamento
preliminar realizado pelo grupo de trabalho
sobre gesto da preveno em segurana
pblica, responsvel pela elaborao deste
relatrio, identificou 109 programas de
preveno do crime e da violncia em desenvolvimento
em 15 estados e no Distrito Federal, com
aes nas reas da famlia, educao,
trabalho, comunidade, polcia, justia
e sade. Fichas tcnicas com informaes
bsicas sobre estes programas so apresentadas
na seo 7 deste relatrio.
O
conjunto de programas apresentados no
relatrio inclui aqueles sob a responsabilidade
de organizaes governamentais e programas
sob a responsabilidade de organizaes
da sociedade civil. A maioria deles
resultado de parcerias entre governo e
sociedade civil. Alguns so desenvolvidos
exclusivamente em uma localidade, enquanto
outros em diversos locais, segundo um
modelo ou padro adaptado s condies
de cada localidade. Da mesma forma, existem
programas centrados em um nico tipo de
ao, direcionada a um nico tipo
de fator de risco ou de proteo que afeta
a incidncia e o impacto do crime e da
violncia. Outros programas so compreensivos,
integrando diversos tipos de aes direcionadas
a diversos fatores de risco e de proteo.
Alguns programas tm a preveno do crime
e da violncia como objetivo. Outros atuam
sobre fatores de risco e de proteo que
afetam a incidncia e o impacto do crime
e da violncia. De maneira geral, o levantamento
mostra a disseminao de iniciativas,
programas e aes na rea da preveno
do crime e da violncia. Mas mostra tambm
que, de maneira geral, estas iniciativas
so recentes, tm durao limitada, alcance
e impacto limitado, no esto integradas
entre si, e no encontram sustentao
em polticas municipais e estaduais de
preveno do crime e da violncia e de
melhoria da segurana pblica. Na maioria
dos casos, os programas de preveno do
crime e da violncia no so dotados de
instrumentos de monitoramento e avaliao
e no so capazes de demonstrar os resultados
alcanados.
Desafios
na Preveno do Crime e da Violncia
Apesar
do crescente interesse no desenvolvimento
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia, e do empenho
do Ministrio da Justia e da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica neste sentido,
o governo e a sociedade enfrentam enormes
desafios no desenvolvimento destas polticas
e programas. Ainda prevalece no pas uma
concepo tradicional da preveno do
crime e da violncia, como se a preveno
constitusse uma rea dissociada, complementar
ou suplementar s reas da segurana pblica,
justia criminal e istrao penitenciria.
Na esfera federal, a dissociao entre
a preveno do crime e da violncia e
a segurana pblica fica particularmente
evidente na estrutura do Ministrio da
Justia, onde at hoje existe um Conselho
Nacional de Segurana Pblica com competncia
para assuntos de segurana pblica e um
Conselho Nacional de Poltica Criminal
e Penitenciria com competncia para assuntos
de preveno do crime, istrao da
justia criminal e execuo das penas
e medidas de segurana.
Esta
concepo tradicional da preveno do
crime e da violncia, que associa a preveno
a aes na rea econmica, social e cultural,
dificulta a realizao de mudanas na
estrutura e funcionamento de organizaes
governamentais, a integrao de aes
em diversas esferas do governo, e o desenvolvimento
de polticas e programas integrados, voltados
para a preveno do crime e da violncia
e a melhoria da segurana pblica.
Alm
disso, os governos e a sociedade civil
freqentemente deixam de dar ateno ao
desenvolvimento de polticas e programas
de preveno do crime e da violncia,
assumindo que polticas e programas econmicos,
sociais e culturais, particularmente aqueles
capazes de reduzir a desigualdade e a
excluso social, independentemente de
aes direcionadas especificamente reduo
do crime e da violncia, possam resolver
os problemas de segurana pblica.
A
carncia e a baixa qualidade das informaes
e dados sobre o crime e a violncia e
sobre a atuao das agncias dos sistemas
de segurana pblica, justia criminal
e istrao penitenciria tambm dificultam
se no inviabilizam o planejamento,
o monitoramento e a avaliao adequada
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia.
Na
rea da segurana pblica, ainda no h
um sistema nacional de registro de ocorrncias
criminais, apesar da realizao de estudos
para criao deste sistema. Cada estado
tem seu prprio sistema. A metodologia
e a qualidade do registro de ocorrncias
criminais varia de estado para estado
e mesmo de um governo para outro. As informaes
dos estados no so imediatamente comparveis.
Pesquisas de vitimizao so realizadas
nas capitais, mas no regularmente, de
forma a permitir um monitoramento adequado
das tendncias da criminalidade nos estados
ou mesmo nas capitais. Na rea da sade,
h um sistema nacional de registro de
mortes violentas, que produz dados nacionais
sobre o nmero de mortes resultantes de
agresses, de acidentes, de suicdio,
e de arma de fogo. Os dados de morte por
agresses, da rea da sade, entretanto,
no so diretamente comparveis com os
dados de ocorrncias de homicdio, da
rea da segurana pblica. O setor da
sade registra informaes e dados sobre
o nmero de mortes violentas, a causa
da morte e as caractersticas da vtima,
com destaque para o local de residncia.
O setor de segurana pblica registra
informaes e dados sobre o nmero de
ocorrncias criminais, as circunstncias
da ocorrncia, com destaque para o local
da ocorrncia, e as caractersticas dos
autores, vtimas e testemunhas dos crimes.
Freqentemente, h discrepncias e conflitos
entre os dados da sade e da segurana
pblica.
Alm
da falta de informaes e dados, h tambm
uma carncia de profissionais qualificados
para fazer a anlise das tendncias e
das causas do crime e da violncia, e
formular, implementar, monitorar e avaliar
polticas e programas de preveno do
crime e da violncia. O problema grave,
inclusive na rea da segurana pblica,
na medida em que as organizaes policiais
esto voltadas principalmente para o atendimento
a ocorrncias, a investigao criminal
e a priso dos responsveis por crimes
e violncias, e do pouca ateno ao desenvolvimento
de programas de preveno do crime e da
violncia.
3.
Proposta de Mudana: Uma Viso da Prevena
do Crime e da Violncia no
Sistema
nico de Segurana Pblica.
O
conceito de preveno ganhou importncia
inicialmente na rea da sade, na dcada
de 1950, a partir da pressuposio de
que possvel antecipar, preceder ou
tornar impossvel por meio de uma providncia
precoce o desenvolvimento de doenas
e agravos sade. Leavell & Clarck
(1976) defenderam que os objetivos finais
de toda atividade de sade eram a promoo
da sade, a preveno das doenas e o
prolongamento da vida. Responsveis pela
disseminao do conceito de preveno,
idealizaram estratgias de preveno primria,
secundria e terciria das doenas, definidas
principalmente pelo aspecto temporal.
As
aes de preveno secundria e terciria
tm sido mais implementadas, mas recentemente
tem crescido a importncia das aes de
preveno primria e de promoo da sade
e da qualidade de vida (Krug et al 2002).
A
preveno primria se dirige a prevenir
a violncia antes que ela surja, atuando
sobre os fatores contribuintes e os agentes
da violncia. Foi denominada por Leavell
& Clarck como fase pr-patognica,
em analogia ao modelo mdico etiolgico
de enfermidades. Engloba atividades de
promoo da sade e medidas de proteo
especficas (por exemplo, imunizao contra
doenas). Com o ar dos anos, a importncia
dessa forma de preveno tem ocupado maior
destaque na rea da sade, embora seja
mais utilizada quando existem medidas
de proteo mais objetivamente percebidas,
que mostrem um custo-benefcio razovel
(vacinas, medicamentos). ainda pouco
utilizada quando requer medidas ampliadas
e que demandam investimento em mudana
de comportamento (estratgias educativas,
de apoio melhoria de qualidade de vida,
entre outros). uma meta de mais difcil
execuo, pois requer a participao de
todos os setores da sociedade, muitas
vezes contrariando interesses polticos
e comportamentos habituais. Busca motivar
mudanas no nvel educacional, legal e
social, tendo impacto importante na sade
e bem estar da populao.
A
preveno secundria se caracteriza pelas
respostas mais imediatas violncia,
enfocando a capacidade de diagnstico,
tratamento precoce e limitao do dano.
Nesse nvel de atuao, os sistemas assistenciais
e as redes de apoio social e comunitrio
so extremamente relevantes, pois permitem
a identificao de casos e populaes
sob risco. Escolas, creches, lideranas
comunitrias, servios de segurana e
de sade, especialmente ambulatoriais
e de emergncia, representam instituies
sociais cruciais para a preveno neste
segundo nvel. A preveno terciria compe-se
de respostas de mais longo prazo, destinadas
ao processo de reabilitao das vtimas.
Embora devesse ser utilizada apenas nos
casos em que as medidas anteriores no
tivessem surtido efeito, costuma ser ainda
estratgia muito utilizada. Visa a intervir,
controlar e tratar os casos reconhecidos,
buscando reduzir os efeitos, seqelas
e traumas, evitar que a violncia se torne
crnica e promover a reintegrao dos
indivduos. No Brasil, o conceito de preveno
ganhou maior importncia na rea da sade
com o Movimento da Reforma Sanitria,
a Constituio Federal de 1988 e a estruturao
do Sistema nico de Sade, a partir da
promulgao das Leis Orgnicas da Sade
(Lei 8.080/90 e 8.142/ 90), com o objetivo
de garantir o direito sade mediante
polticas sociais e econmicas que visem
reduo do risco de doena e outros
agravos e assegurem o o universal
igualitrio a aes e servios de promoo,
proteo e recuperao da sade (CF 1988,
art. 196).
H
hoje uma ampla literatura sobre a preveno
de doenas e agravos sade, incluindo
estudos e pesquisas sobre a preveno
da violncia que, devido ao elevado nmero
de mortes violentas registrados no pas,
particularmente entre os jovens, ou
cada vez mais a ser considerada um problema
de sade pblica (Minayo e Souza 2003;
Minayo, Souza e Njaine 1999). Em 2001,
o Ministrio da Sade lanou a Poltica
Nacional de Reduo da Morbimortalidade
por Acidentes e Violncias (Ministrio
da Sade 2001).
A
Preveno na Segurana Pblica
A
difuso do conceito de preveno na rea
da segurana pblica realizou-se nas sociedades
industriais avanadas na dcada de 1970
e 1980. Diante do crescimento da criminalidade,
e de estudos e pesquisas mostrando os
limites das respostas repressivas (isto
, da punio e/ou ameaa de punio),
principalmente atravs das organizaes
policiaise dos sistemas de justia criminal
e istrao penitenciria, para reduzir
a incidncia e o impacto de crimes na
sociedade, houve um importante movimento
no sentido de desenvolver teorias e prticas
sobre a preveno do crime (Bennet 1998;
Pease 1997).
O
desenvolvimento de teorias e prticas
sobre a preveno do crime na rea da
segurana pblica foi paralelo ao desenvolvimento
de teorias e prticas sobre preveno
da violncia na rea da sade pblica
(Minayo e Souza 2003; Krug et al 2002).
Na rea da segurana pblica, entretanto,
o desenvolvimento de teorias e prticas
sobre a preveno foi prejudicado pela
incompreenso e pelo debate em torno do
conceito de preveno. Na rea da segurana
pblica, a preveno freqentemente
apresentada e percebida como um tipo especfico
de ao visando reduo da criminalidade,
alternativa a aes repressivas, centradas
na punio ou ameaa de punio dos autores
de crimes, estas ltimas sob responsabilidade
das organizaes policiais e do sistema
de justia criminal e de istrao
penitenciria. Deste ponto de vista, as
organizaes policiais e do sistema de
justia criminal e istrao penitenciria
no teriam atuao na rea da preveno.
A preveno diria respeito apenas ou principalmente
a aes econmicas, sociais, culturais
e ambientais ou urbansticas, fora da
rea de atuao das organizaes policiais
e do sistema de justia criminal e istrao
penitenciria.
Segundo
outro enfoque, entretanto, a preveno
entendida como um resultado de aes
visando reduo da criminalidade, que
pode ser alcanado atravs de diferentes
tipos de aes, incluindo a punio ou
ameaa de punio dos autores de crimes,
mas tambm aes econmicas, sociais,
culturais e ambientais ou urbansticas.
Deste ponto de vista, a preveno diz
respeito apenas ou principalmente a aes
capazes de produzir um resultado especfico:
a no-ocorrncia de um ou mais crimes
que teriam ocorrido na ausncia da ao
preventiva (Bennet 1998, Sherman 1997).
Este
segundo entendimento do conceito de preveno
tem trs vantagens sobre o primeiro: a)
chama ateno para a importncia do monitoramento
e avaliao dos resultados de diferentes
tipos de aes visando reduo da criminalidade;
b) chama a ateno para a possibilidade
de reduo da criminalidade atravs de
diferentes tipos de aes, tanto aes
punitivas, sob responsabilidade das organizaes
policiais e do sistema de justia criminal
e istrao penitenciria, quanto
atravs de aes econmicas, sociais,
culturais e ambientais ou urbansticas,
sob responsabilidade de outras organizaes;
e c) chama a ateno para as similaridades
e no para as diferenas, conseqentemente
promovendo a cooperao e no o conflito
entre as organizaes policiais e do sistema
de justia criminal e istrao penitenciria
e outras organizaes governamentais e
no-governamentais visando reduo do
crime e da violncia na sociedade.
A
fim de identificar e planejar corretamente
as aes preventivas, entretanto, importante
ressaltar que preveno do crime no implica
necessariamente reduo da criminalidade.
Num contexto de queda da criminalidade,
aes preventivas bem sucedidas contribuem
para acentuar a reduo da criminalidade.
Mas, num contexto de crescimento da criminalidade,
aes preventivas podem contribuir para
a reverso da tendncia e reduo da criminalidade
ou, alternativamente, podem contribuir
apenas para a conteno do crescimento
da criminalidade (Bennet 1998). Polticas
e programas de preveno, portanto, devem
levar em considerao o contexto, a fim
de definir seus objetivos e adequar objetivos,
aes e recursos.
Tipos
de Preveno
Na
rea da segurana pblica, como na rea
da sade pblica, as aes preventivas
so freqentemente classificadas como
aes de preveno primria, secundria
e terciria. Mas o critrio de classificao
no temporal. principalmente o objeto
ou o foco da ao. A preveno primria
diz respeito a aes dirigidas ao meio
ambiente fsico e/ou social, mais especificamente
aos fatores ambientais que aumentam o
risco de crimes (fatores de risco) e/ou
aos fatores ambientais que diminuem o
risco de crimes (fatores de proteo),
visando a evitar incidncia e/ou limitar
e controlar as conseqncias negativas
de crimes e violncias. A preveno primria
pode incluir aes que implicam mudanas
mais abrangentes, na estrutura da sociedade
ou comunidade, visando a reduzir a pr-disposio
para a prtica de crimes e violncias
na sociedade (preveno social). Ou, alternativamente,
pode incluir aes que implicam mudanas
mais restritas, nas reas ou situaes
em que ocorrem os crimes e violncias,
visando a reduzir as oportunidades para
a prtica de crimes e violncias na sociedade
(preveno situacional).
Ampliao
dos servios de sade direcionados a famlias
com filhos recm-nascidos, ampliao das
oportunidades de educao e trabalho na
comunidade, por exemplo, so aes tpicas
de preveno social. Limitao e controle
do uso de armas, modificao de horrios
e locais de atividades econmicas, sociais
e culturais, aumento da vigilncia atravs
da presena de policiais, guardas municipais,
seguranas privados ou circuitos de televiso,
so aes tpicas de preveno situacional.
O
fato de exigir recursos menores uma
vantagem que tem facilitado o desenvolvimento
da preveno situacional, particularmente
no setor da segurana privada, mas tambm
no setor da segurana pblica. A maior
desvantagem da preveno situacional,
particularmente do ponto de vista da segurana
pblica, o risco de deslocamento dos
agressores para outras reas ou situaes
ou para outros tipos de crimes. Assim,
ao invs de contribuir para a reduo
da criminalidade na sociedade, a preveno
situacional poderia contribuir apenas
para a reduo da criminalidade em reas
ou situaes especficas ou para a reduo
de tipos especficos de crimes. Defensores
da preveno situacional, entretanto,
argumentam que o deslocamento nem sempre
acontece e nem sempre uma desvantagem,
e que a preveno situacional pode contribuir
efetivamente para a reduo da criminalidade
na sociedade.
A
preveno secundria diz respeito a aes
dirigidas a pessoas e grupos mais suscetveis
de praticar crimes e violncias e aos
fatores que contribuem para a vulnerabilidade
e/ou resilincia destas pessoas e grupos,
visando a evitar o seu envolvimento com
o crime e a violncia ou ainda limitar
os danos causados pelo seu envolvimento
com o crime e a violncia. Diz respeito
tambm a pessoas e grupos mais suscetveis
de serem vtimas de crimes e violncias,
visando a evitar ou a limitar os danos
causados pela sua vitimizao. Aes de
preveno secundria so freqentemente
dirigidas aos jovens e adolescentes, e
a membros de grupos vulnerveis e/ou em
situao de risco, inclusive crianas,
mulheres e idosos em casos de violncia
domstica ou intrafamiliar, mulheres em
casos de violncia de gnero, e negros
em casos de violncia contra minorias.
O que diferencia a preveno secundria
da preveno primria principalmente
o fato de que a secundria est mais direcionada
a pessoas e grupos, enquanto que a primria
est mais direcionada ao meio-ambiente,
reas ou situaes. Freqentemente, polticas
e programas de preveno combinam aes
de preveno primria e secundria.
o caso, por exemplo, de uma poltica de
limitao e controle do uso de armas de
fogo, ou de ampliao das oportunidades
de trabalho, direcionada especificamente
a adolescentes e jovens.
A
preveno terciria diz respeito a aes
dirigidas a pessoas que j praticaram
crimes e violncias, visando a evitar
a reincidncia e a promover o seu tratamento,
reabilitao e reintegrao familiar,
profissional e social, bem como a pessoas
que j foram vtimas de crimes e violncias,
visando a evitar a repetio da vitimizao
e a promover o seu tratamento, reabilitao
e reintegrao familiar. No Brasil, assim
como em outros pases, o principal foco
das aes de preveno terciria so os
adultos que praticaram crimes e os adolescentes
que praticaram infraes. Mas, cada vez
mais, programas e aes de preveno so
direcionados s vtimas de crimes e violncias.
Tradicionalmente, o governo e a sociedade
tm adotado uma postura reativa diante
dos problemas de segurana pblica, privilegiando
as aes de preveno terciria, geralmente
sob responsabilidade do sistema de justia
criminal e de istrao penitenciria,
comparativamente a aes de preveno
primria e secundria. Cada vez mais,
entretanto, diante do agravamento dos
problemas de segurana pblica, a sociedade
e o governo procuram adotar uma postura
mais pr-ativa e procuram desenvolver
tambm aes de preveno secundria e
primria, selecionando estratgias ou
combinaes de estratgias em funo da
natureza do problema.
Alm
disso, tradicionalmente, a sociedade e
o governo tm privilegiado aes preventivas
direcionadas para os fatores de risco,
privilegiando a estratgia de reduzir
ou enfraquecer os fatores de risco como
forma de reduzir a vulnerabilidade de
indivduos, famlias e comunidades diante
de crimes e violncias. Cada vez mais,
entretanto, refletindo e reforando a
tendncia adoo de posturas mais pr-ativas,
d-se crescente ateno estratgia de
aumentar ou fortalecer os fatores de proteo
como forma de aumentar a resilincia de
indivduos, famlias e comunidades diante
de crimes e violncias. Valoriza-se, assim,
a promoo da segurana pblica e o desenvolvimento
de aes de preveno antes mesmo do aumento
dos fatores de risco e da vulnerabilidade
de indivduos, famlias e comunidades
diante de crimes e violncias.
Ao
mesmo tempo em que so valorizadas as
estratgias de preveno primria e secundria
e as estratgias direcionadas para os
fatores de proteo, so valorizadas tambm
as estratgias desenvolvidas atravs de
parcerias entre organizaes governamentais
e organizaes da sociedade civil atuando
em diversas reas, incluindo rea econmica,
social, cultural, segurana pblica, justia
criminal e istrao penitenciria.
Contextos
da Preveno
Aes
de preveno primria, secundria e terciria
so cada vez mais desenvolvidas simultaneamente,
de forma mais ou menos integrada, em diversas
reas ou contextos institucionais. Torna-se,
assim, freqente a utilizao de outra
forma de classificao das aes preventivas,
centrada no contexto institucional nos
quais as aes se desenvolvem, com destaque
para os seguintes contextos: famlia,
escola, trabalho, mdia, comunidade,
polcia, justia e sade.
Tradicionalmente,
na esfera das organizaes policiais e
organizaes do sistema de justia criminal
e de istrao penitenciria, a preveno
do crime e da violncia tem sido entendida
simplesmente como resultado de aes punitivas
e/ou de ameaas de aes punitivas, particularmente
atravs da pena de priso. Estudos e pesquisas
recentes, entretanto, indicam que a punio
ou a ameaa de punio tem um impacto
limitado na preveno do crime e da violncia,
e podem eventualmente contribuir para
o aumento do crime e da violncia na sociedade,
particularmente quando aplicadas em desacordo
com as exigncias da lei e as expectativas
da comunidade (Sherman 1997). O que contribui
efetivamente para a preveno do crime
e da violncia a forma como as organizaes
policiais e do sistema de justia criminal
lidam com os agressores, vtimas e testemunhas,
e ainda a natureza das relaes destas
organizaes com organizaes atuando
em outros contextos da sociedade, na famlia,
escola, trabalho, comunidade, mdia, sade
(Sherman 1997, Nuttal 1998). Exemplos
de aes preventivas nestas reas incluem
o policiamento orientado para a comunidade,
para a resoluo de problemas e para situaes
de risco, assim como programas de
tratamento, reabilitao e re-insero
social para adultos e tambm jovens e
adolescentes envolvidos com o crime e
a violncia.
Estudos
e pesquisas recentes indicam tambm que
aes na esfera da famlia, escola, trabalho,
comunidade, em situaes de risco, mdia
e da sade podem contribuir de maneira
significativa para a preveno do crime
e da violncia na sociedade (Sherman 1997,
Nuttal 1998). Ainda h menos programas
de preveno do crime e da violncia,
e menos estudos e pesquisas sobre preveno
do crime e da violncia nestas reas do
que na rea da polcia e do sistema de
justia criminal. Entretanto, algumas
aes nestas reas tm sido consideradas
eficazes do ponto de vista da preveno
do crime e da violncia, particularmente
em relao aos crimes e violncias intrafamiliares
e praticados por jovens e adolescentes,
claramente associados aos crimes e violncias
praticados na sociedade. So recentes
os estudos e pesquisas sobre a eficcia
e eficincia de diferentes tipos de preveno
do crime e da violncia, bem como de aes
preventivas em diferentes contextos institucionais.
H poucas concluses definitivas nesta
rea. Mas h um amplo consenso em relao
importncia de integrar aes de governo,
da sociedade civil e do setor privado,
aes de preveno primria, secundria
e terciria, aes direcionadas a fatores
de risco e a fatores de proteo, aes
em diferentes contextos institucionais,
bem como de direcionar aes de preveno
para reas e situaes de risco e para
grupos vulnerveis, e adequar as aes
de preveno s condies da sociedade
e s necessidades, interesses e expectativas
de seus membros.
4.
Programas de Preveno do Crime e da Violncia:
O Que Fazer para Preveno do Crime e
da Violncia?
Este
captulo apresenta e analisa as concluses
de estudos e pesquisas sobre a eficcia
e as condies para o sucesso de programas
de preveno do crime e da violncia,
realizados principalmente na Amrica do
Norte e na Europa Ocidental, particularmente
nos Estados Unidos e Inglaterra.11 Muitos
programas de preveno do crime e da violncia
desenvolvidos na Amrica do Norte e na
Europa Ocidental comeam a ser adotados
no Brasil, conforme mostra o levantamento
de programas em desenvolvimento no Brasil
apresentado na seo 7 deste relatrio.
Entretanto, no Brasil, estes programas
ainda tm alcance limitado e so desenvolvidos
sem o esforo de monitoramento e avaliao
existente nos Estados Unidos e, em menor
escala, na Inglaterra. Como no possvel
ter certeza de que programas eficazes
na Amrica do Norte e na Europa Ocidental
so tambm eficazes no Brasil, importante
monitorar e avaliar os programas desenvolvidos
neste pas, e promover a pesquisa e desenvolvimento
de programas de preveno do crime e da
violncia adequados s necessidades e
especificidades do Brasil.
Apesar
dos avanos realizados pelos estudiosos
e pesquisadores nos ltimos anos, ainda
h pouco conhecimento acumulado sobre
as causas do crime e da violncia e sobre
a eficcia, o custo-benefcio e as condies
necessrias para o desenvolvimento de
programas de preveno do crime e da violncia.
Neste sentido, uma das principais contribuies
que os governos podem dar para a preveno
do crime e da violncia incentivar o
monitoramento e a avaliao dos programas
de preveno do crime e da violncia a
fim de identificar os programas mais eficazes
e que tm a melhor relao custo-benefcio,
bem como as condies necessrias para
o desenvolvimento destes programas.
Estudos
e pesquisas desenvolvidos na Amrica do
Norte e Europa Ocidental mostram que aumentos
e redues da criminalidade so resultados
da influncia de mltiplos fatores,
incluindo fatores contextuais, ligados
s caractersticas da sociedade, da comunidade,
do grupo e da famlia na qual os indivduos
se inserem, e fatores associados s polticas
e programas governamentais, no havendo
um fator determinante nem uma explicao
simples para o aumento ou a reduo do
crime e da violncia. Separar e diferenciar
as influncias de mltiplos fatores
um desafio permanente dos pesquisadores
e estudiosos (Reiss e Roth 1993; Sherman
et al 1997; Nuttall, Goldblatt e Lewis
1998; Krug et al 2002). Os estudos e pesquisas
disponveis mostram que a eficcia de
polticas e programas de preveno do
crime depende do contexto econmico, social
e cultural em que so desenvolvidos e
da integrao das polticas e programas
desenvolvidos em diferentes contextos
institucionais, mais especificamente,
na rea da famlia, da escola, do trabalho,
da comunidade, da polcia, da justia
e da sade (Sherman et al. 1997; Nuttall,
Goldblatt e Lewis 1998; Krug et al 2002).
A eficcia e a relao custo-benefcio
de polticas e programas de preveno
do crime tambm dependem da sua abrangncia.
Programas desenvolvidos com sucesso em
reas de alto risco de crime e violncia
freqentemente no podem ser implementados
em toda a sociedade devido ao alto custo
da expanso, ou podem ser implementados
em reas maiores, mas com maior custo
e/ou menores benefcios (Sherman et al
1997; Nuttall, Goldblatt e Lewis 1998).
H fatores contextuais e mais especificamente
prticas sociais que contribuem para o
aumento e para a reduo do crime independentemente
de polticas e programas governamentais.
Neste sentido, possvel falar em fatores
de risco, quando estes fatores aumentam
o risco de crimes e violncias, e fatores
de proteo, quando estes fatores diminuem
o risco de crimes e violncias.
Polticas
e programas de preveno podem reduzir
ou limitar a ao dos fatores de risco
e/ou aumentar ou ampliar a ao dos fatores
de proteo, contribuindo assim para reduo
do crime e da violncia, principalmente
quando so direcionados para problemas
especficos, reas de risco e grupos vulnerveis,
quando tm a participao de ao de organizaes
do sistema de justia criminal e organizaes
da sociedade, e quando so apoiados em
estudos e pesquisas slidas. Programas
compreensivos e intersetoriais, que focalizam
mltiplos fatores de risco e fatores de
proteo, em diversos contextos institucionais,
implementados consistentemente ao longo
do tempo, tm mais chance de produzir
resultados positivos do que programas
que focalizam apenas um fator de risco
ou proteo, em apenas um contexto institucional,
de forma espordica e descontnua. O problema
do crime e da violncia nas grandes cidades,
objeto da ateno das polcias e demais
organizaes do sistema de justia criminal,
est associado a problemas na esfera da
famlia, da escola, do trabalho e da comunidade,
que atingem crianas, adolescentes e jovens
adultos, aumentando as chances da sua
exposio ao crime e violncia, e do
seu envolvimento com o crime e a violncia.
Conseqentemente, polticas e programas
de preveno do crime e da violncia desenvolvidos
na esfera da polcia e da justia tm
alcance limitado e dificilmente produzem
resultados duradouros se no estiveram
associados a polticas e programas desenvolvidos
na esfera da famlia, da escola, do trabalho
e da comunidade. Da mesma forma, polticas
e programas de preveno do crime e da
violncia destinados aos adultos tm alcance
limitado e dificilmente produzem resultados
duradouros se no estiverem associados
a polticas e programas destinados aos
jovens adultos, adolescentes e crianas.
Em
vrios pases do mundo, h uma tendncia
a valorizar e incentivar estudos e pesquisas
sobre polticas e programas de preveno
primria, desenvolvidos na esfera da famlia,
da escola, do trabalho e da comunidade,
e polticas e programas destinados aos
jovens (Krug et al 2002; US Department
of Health and Human Services 2001; Nuttall,
Goldblatt e Lewis 1998; Sherman et al
1997). H tambm uma tendncia de valorizar
polticas e programas que focalizam no
apenas os fatores de risco, mas tambm
fatores de proteo, com o objetivo de
reduzir a vulnerabilidade e tambm aumentar
a resilincia de indivduos, famlias,
grupos sociais e comunidades diante do
crime e da violncia (Travis e Waul 2002;
Hampton, Jenkins and Gullota 1996).
Nas
prximas sees so apresentados diversos
tipos de programas de preveno do crime
e da violncia na esfera da famlia, da
escola, do trabalho, da mdia, da comunidade,
da polcia, da justia e da sade. H
programas nas diversas esferas que tm
por objetivo principal ou secundrio a
preveno do crime e da violncia. H
programas que contribuem para a preveno
do crime e da violncia, mas so desenvolvidos
com outros objetivos, sem uma preocupao
explcita com a reduo do crime e da
violncia. H tambm programas que no
contribuem diretamente para a reduo
do crime e da violncia, mas contribuem
para diminuir os fatores de risco e aumentar
os fatores de proteo associados incidncia
de crimes e violncias.
Freqentemente,
programas de preveno do crime e da violncia
esto centrados em uma rea, por exemplo
a famlia, mas incluem aes em diversas
reas, por exemplo sade, justia, trabalho
e comunidade. Neste relatrio, os programas
so apresentados na rea em que esto
centrados, ainda que seja s vezes difcil
determinar a principal rea de atuao
do programa. O Programa da Sade da Famlia,
por exemplo, apresentado na seo dedicada
sade, ainda que tenha muitas aes
na esfera da famlia e da comunidade.
Programas de policiamento comunitrio
so apresentados na rea da polcia, ainda
que tenham aes na esfera da comunidade.
Programas de delegacias especializadas
no atendimento de mulheres e de crianas
e adolescentes so apresentados na rea
da polcia, ainda que tenham aes na
rea da justia, da sade e da famlia.
Programas de aplicao e execuo de penas
alternativas e de medidas scio-educativas
a adolescentes em conflito com a lei so
apresentados na rea da Justia, ainda
que tenham muitas aes na esfera da famlia,
escola, trabalho e comunidade.
4.1.
A Preveno na Famlia
A
conexo entre violncia na famlia e a
ocorrncia de violncias e crimes na sociedade
est claramente estabelecida por estudos
cientficos nacionais e internacionais.
De um lado, a violncia familiar ou domstica
na maioria das vezes contra mulheres,
crianas, adolescentes e idosos contribui
para aumentar a incidncia e o impacto
de violncias e crimes na sociedade. Por
outro lado, a exposio violncia na
famlia um fator que aumenta o risco
de envolvimento de crianas e adolescentes
em outros tipos de violncia e crimes
quando eles crescem. Embora exista clareza
terica sobre a importncia das aes
de preveno de crimes e violncias centradas
na famlia, tendo como objetivo reduzir
a incidncia da violncia familiar e a
exposio de crianas e adolescentes
violncia familiar, no campo das prticas
polticas e sociais essas aes ainda
tm muito espao para se consolidarem
efetivamente. Tomar as aes na esfera
da famlia como parte importante para
a preveno dos crimes e violncias
no significa definir os problemas das
famlias como causa da violncia social,
pois esta tem causas muito mais complexas
e intrincadas, na esfera da escola, do
trabalho, da comunidade, da polcia, da
justia e da sade, como assinalado nas
prximas sees deste captulo. Significa,
sim, o reconhecimento de que a violncia
social potencializada pela violncia
familiar, especialmente pelo fato da famlia
produzir e reproduzir cultura e mentalidade,
atitudes e comportamentos, sendo a responsvel
pelo crescimento e desenvolvimento das
crianas, adolescentes e jovens, que podem
vir a se envolver com o crime e a violncia.
Alm disso, a famlia a unidade bsica
de pertencimento dos indivduos, acolhendo-os
e possibilitando a integrao com a sociedade
que a cerca.
Estudos
com adolescentes e jovens envolvidos em
infraes e violncias mostram que esses
jovens comumente provm de famlias com
problemas de violncia familiar, em que
esto presentes vrios fatores de risco,
especialmente relacionados a: a) estresse
- intensos conflitos familiares, pobreza,
criminalidade de familiares, psicopatologia
de familiares, entre outros; b) profunda
instabilidade mudanas constantes, limites
muito rgidos ou inconsistentes, punies
excessivas ou inconsistentes, superviso
familiar precria, apoio familiar, escolar
e comunitrio precrios (Sherman et al
1997; Schoemaker 1996; Nuttall, Goldblatt
e Lewis 1998; Negreiros 2001; Thornton
et al 2002; Krug et al 2002).
As
pesquisas tambm mostram que, medida
que se reduzem os fatores de risco para
violncia familiar, obtm-se efeito substancial
na reduo de crimes e violncias na sociedade.
Entretanto, h mais pesquisas realizadas
e mais conhecimento acumulado sobre a
reduo da violncia familiar envolvendo
crianas e adolescentes do que sobre reduo
da violncia familiar envolvendo adultos
(Sherman et al 1997). No Brasil, a maioria
dos autores confirma a existncia de freqentes
violncias nas famlias submetidas a vrias
situaes de risco, tais como pobreza,
envolvimento familiar com a criminalidade,
mortes na famlia, desigualdade e excluso
social e violncia na comunidade, decorrentes
das aes do narcotrfico, das gangues
e da polcia (Silva 1997; Rizzini et al
2000; Assis 1999; Assis e Constantino
2001). A idia de ciclo da violncia tambm
faz parte da preocupao dos autores nacionais
e internacionais. A existncia da relao
entre sofrer violncia na famlia e praticar
ou continuar a sofrer violncia na vida
adulta tem sido reiteradamente apontada,
embora no seja uma relao de causa e
efeito. Essa relao mediada por vrios
atributos, tais como caractersticas bio-psicolgicas
da vtima, existncia de outras formas
de e familiar, escolar ou comunitrio,
grupo de pares e apoio escolar vivenciado.
Em concordncia com a bibliografia internacional,
um estudo realizado com 1.685 adolescentes
de escolas pblicas e particulares de
So Gonalo, municpio da regio metropolitana
do Rio de Janeiro, comprovou que os alunos
que sofrem violncia nas suas famlias
so trs vezes mais vtimas de violncia
na escola e quase quatro vezes mais vtimas
de violncia na comunidade em que vivem.
Tambm so trs vezes mais transgressores
das normas sociais (Assis & Avanci
2003).
Estudos
longitudinais vm comprovando que programas
de preveno efetuados sobre famlias
na fase de pr-natal, ps-natal e primeira
infncia dos filhos mostram os melhores
resultados no que se refere reduo
de envolvimento com o crime na juventude
e tambm obteno de melhor rendimento
escolar e maiores oportunidades de emprego
no futuro. Efeitos mais imediatos surgem
sobre a reduo do comportamento anti-social
e desordens de conduta e melhoria da qualidade
de cuidado dos pais com os filhos (Sherman
et al 1997; Nuttall, Goldblatt e Lewis
1998). Os programas de preveno do crime
e da violncia centrados na famlia
estratgia que se prope compreensiva
e continuada tendem a mostrar resultados
positivos em longo prazo. Embora mudanas
de comportamento e relacionamento na famlia
sejam visveis em prazo mais curto, o
objetivo final de reduo dos crimes e
violncias na sociedade pode ser evidenciado
at duas dcadas depois que as aes de
preveno tenham sido realizadas (Sherman
et al 1997).
Uma
avaliao das intervenes preventivas
realizadas nas ltimas dcadas nos EUA,
patrocinada pelo governo federal, indicou
que os programas mais bem sucedidos na
reduo de crimes so programas compreensivos
e continuados, que atuam sobre mais
fatores de risco que fragilizam as
famlias e sobre crianas desde os
primeiros anos de vida. Programas
que fazem visitas domiciliares desde os
primeiros anos de vida do primeiro filho,
associados a programas de educao pr-escolar,
oferecem resultados muito promissores,
reduzindo violncias contra crianas e
envolvimento em crimes e violncia na
adolescncia e juventude (Sherman et al
1997). Outro tipo de interveno recomendada
a terapia familiar para adolescentes
em situao de risco ou envolvidos com
o crime e a violncia (Sherman et al 1997).
Essas evidncias so reafirmadas por pesquisas
inglesas, que afirmam que para se promover
uma sociedade com menos crimes necessrio
prevenir o envolvimento de jovens com
a criminalidade e violncia, atravs de
intervenes intensivas sobre crianas
e famlias em situao de risco e do aumento
da coeso das famlias e comunidades (Nuttall,
Goldblatt e Lewis 1998).
Em
relao violncia familiar envolvendo
adultos, h evidncias favorveis a abrigos
para atendimento, assistncia e apoio
a mulheres vtimas de violncia (Sherman
et al 1997). Visitas domiciliares realizadas
por policiais aps incidentes de violncia
domstica so consideradas ineficazes
(Sherman et al 1997). H que se ressaltar
que os especialistas concordam com o fato
de que nenhuma medida isoladamente poder
reduzir definitivamente a violncia familiar.
Recomendam um pacote de melhores prticas
aquelas cujos resultados sejam evidentes
e comprovados atravs de avaliaes
a serem desenvolvidas e integradas consistentemente
ao longo do tempo (Nuttall, Goldblatt
e Lewis 1998).
So
vrias as iniciativas nacionais e internacionais
de preveno do crime e da violncia que
tm a preocupao de incluir a famlia.
Contudo, cada sociedade possui um sistema
prprio de defesa e promoo de direitos,
que reflexo e que se reflete na forma
como concebe as aes de preveno dos
crimes e violncias, incluindo-se as abordagens
direcionadas s famlias. Os programas
de preveno da violncia familiar podem
ser classificados em dois tipos principais,
classificao que se aplica tambm programas
de preveno em outras reas (Sherman
et al 1997; Krug et al 2002): a) universais,
direcionados a todas as famlias; b) localizados,
que podem ser dirigidas a famlias em
situao de risco (escolhidos) ou famlias
que j manifestaram problemas de crime
e violncia (indicados). Segundo Sherman
(Sherman et al 1997), programas de preveno
do crime e da violncia centrados na famlia
so uma exceo regra geral, vlida
para as outras reas de preveno, e que
programas localizados, isto , direcionados
para grupos em situao de risco, so
mais efetivos do que programas universais.
Programas localizados fazem uso mais eficaz
e eficiente de recursos disponveis, normalmente
limitados. Mas programas universais so
poltica e socialmente mais atraentes
e podem receber mais recursos por famlia
do que programas focalizados. Devido
freqente oposio a aes governamentais
na esfera da famlia, identificada como
a esfera da vida privada, a adoo de
programas universais pode ser uma necessidade
para torn-los poltica e socialmente
aceitveis e para viabilizar investimentos
pblicos nesta rea. Uma forma de compatibilizar
as vantagens de programas universais e
focalizados seria a adoo de programas
universais, capazes de direcionar mais
recursos por famlia em mdia, levando
em considerao as necessidades de cada
famlia na alocao dos recursos destes
programas como acontece, por exemplo,
no Programa Sade da Famlia, no Brasil
(ver seo sobre preveno na rea da
sade).
Quanto
implementao das aes e alocao de
recursos financeiros para a preveno
da violncia familiar, h que se reconhecer
que as aes precisam ser implementadas
e os recursos precisam ser alocados de
forma multidisciplinar e multi-setorial,
atravs de programas que podem ser implementados
na residncia da famlia, na pr-escola
e na escola freqentada pelas crianas
e adolescentes, em unidades de sade freqentadas
pela famlia, em entidades comunitrias,
rgos de assistncia social, unidades
policiais ou do sistema de justia a que
se dirigem membros da famlia enfrentando
diferentes tipos deproblemas e conflitos
familiares (Sherman et al 1997). Em relao
preveno da violncia na famlia, os
EUA registram esforos desde a dcada
de 70, momento em que foram priorizadas
as aes de preveno centradas em visitas
domiciliares a famlias sob risco, educao
parental e grupos de pais, voltadas para
os momentos de crise familiar. Essa viso
de preveno, centrada nas relaes pais-filhos,
recebeu crticas nos anos seguintes, recolocando
as relaes comunitrias e as relaes
sociais mais amplas como fatores que podem
influenciar tanto a origem quanto a possibilidade
de resoluo dos problemas familiares
(Daro & Donnely, 2002). Durante a
dcada de 80 houve uma multiplicao e
diversidade de servios comunitrios para
dar e s famlias norte-americanas,
prevenir a violncia familiar e proteger
as crianas/adolescentes. Os anos 90 se
caracterizaram pela consolidao do sistema
de e s famlias e preveno violncia,
que se inicia na gravidez e que acompanha
o indivduo em toda a sua formao. As
visitas domiciliares so o cerne das medidas
preventivas, pois oferecem servios mais
diretos e personalizados para as famlias
com problemas (especialmente para aquelas
incapazes de chegarem aos servios de
ateno). Tambm se aproxima mais dos
valores culturais e necessidades de cada
ncleo familiar (Daro & Donnely, 2002).
Vrias
experincias internacionais ocorridas
na ltima dcada, especialmente na Europa
e EUA, destacam a importncia do atendimento
famlia promover o seu empoderamento
(empowerment intervention). O empoderamento
da famlia em seu ambiente natural busca
estimular as capacidades existentes, assumindo
que os pais tm capacidade para identificar
o que melhor para a famlia, respeitando
e apoiando os valores do sistema familiar,
promovendo a auto-estima da famlia e
o resgate, ou mesmo a construo do seu
papel protetor e cuidador. Essa tendncia
tem sido incorporada por vrios servios
nacionais (Deslandes e Assis, 2003).
Sherman
(Sherman et al 1997), comparou 18 programas
norte-americanos com esse enfoque. Variam
quanto freqncia, contedo, habilidades
desenvolvidas na famlia e contexto sociocultural-familiar.
A qualidade das visitas domiciliares
aspecto importante no sucesso da interveno:
quando constantes e feitas por pessoas
bem treinadas e supervisionadas, constata-se
maior reduo da violncia na famlia,
interaes mais positivas entre pais e
filhos, alm de maior probabilidade da
famlia se aproximar de outras instituies,
reduzindo o seu isolamento (Daro &
Donnely, 2002). A formao dos visitadores
variada: enfermeiras, assistentes sociais,
professores pr-escolares, psiclogas
ou para-profissionais. O papel do visitador
cuidar do desenvolvimento da criana
atravs do contato com os pais e a criana.
Podem apenas dar informaes, e
emocional, ensinar ativamente ou apenas
acompanhar a famlia e ouvir as dificuldades.
Os visitadores podem ser treinados em
prticas de sade, desenvolvimento humano
e instrues sobre habilidades cognitivas
e sociais. Contudo, o trabalho essencial
prover uma ponte entre os pais (especialmente
a me) e a criana.
Uma
outra forma de aplicao de visitas domiciliares
focaliza famlias de jovens infratores
da Flrida/EUA, com resultados bem sucedidos
(Cervenka et al 1996; Dembo et al 1999).
uma interveno intensiva baseada na
linha sistmica, efetuada sobre a famlia
e sobre o domiclio dos jovens. Um consultor
se encontra com a famlia por uma hora,
no mnimo, trs vezes por semana, durante
aproximadamente dez semanas. Todos os
membros da famlia participam dos encontros.
Aps esse perodo de contato intensivo,
permanece a comunicao telefnica com
os pais, durante quatro anos, visando
a monitorar o funcionamento familiar e
o nvel de estresse. Toda a interveno
baseada na retaguarda de servios de
apoio, que so ados de acordo com
a necessidade de cada famlia. Um ponto
importante abordado por alguns servios
o relacionamento da famlia com o sistema
jurdico, enfocando o fato de que os pais
se sentem sem poder quando no so informados
das decises, de atrasos ou do no andamento
dos processos (Grosz et al 2000). Na experincia
internacional, a preveno da violncia
realizada no espao domstico bem freqente
e criativa. Os profissionais que visitam
as famlias compartilham momentos, procuram
a melhor forma de tratar um problema sem
agredir a cultura familiar, desenvolvem
a habilidade de resoluo de problemas,
utilizando como ponto de transformao
a observao das atitudes inadequadas.
Para tanto, precisam ter um respeito profundo
pelos membros da famlia e a capacidade/conhecimento
que cada um dos membros possui. Nota-se
um cuidado muito grande com a postura
do profissional na residncia, para que
ele no reproduza, com suas aes, a postura
autoritria com que a sociedade costuma
tratar as famlias por ela rotuladas como
problemticas (Deslandes e Assis 2003).
Outro
modelo de ao preventiva o de centros
comunitrios. As estratgias empregadas
so grupos de auto-ajuda (composto por
pais), grupos teraputicos (de pais, de
crianas/adolescentes) e terapia domiciliar
(Pillai et al, 1982). A participao nestes
grupos permite romper com o isolamento,
sentir-se apoiado, ter um espao para
conversar com pessoas que am por situaes
semelhantes. Um exemplo de um servio
centrado na famlia que faz articulao
entre o sistema de justia e sade o
FAMILY VIOLENCE PREVENTION SERVICES
(http://www.serve.com/fvps/),
localizado na Carolina do Norte/EUA. Promove
tratamento e preveno para famlias que
vivenciam situao de agresso ou violncia.
Faz acompanhamento de grupos separados
de homens, mulheres e crianas/adolescentes
durante 21 semanas. A interveno enfatiza
o poder de escolha, as conseqncias e
a responsabilidade. uma alternativa
efetiva de programa para evitar que a
famlia cumpra sentena judicial. A cada
ano, menos de 5% de clientes que receberam
penas nas cortes e que completaram o programa
retornam Corte que lida com a violncia
familiar. O programa tambm tem ajudado
a reduzir a superlotao nas prises e
a manter homens e mulheres nos lares,
no trabalho e no grupo familiar enquanto
recebem a ajuda que necessitam. Fazem
interveno junto vtima; comunicao
corte de justia; terapia em grupo para
homens e para mulheres; terapia em grupo
para crianas/adolescentes; terapia para
casais; projetos de preveno violncia
nas escolas; servios de informao e
referncia por telefone; informao e
educao para comunidades.
Nos
Estados Unidos, existem cerca de 1.800
programas que abrigam mulheres agredidas
e seus filhos, cuja principal finalidade
prover um local durante um perodo de
risco existente aps as agresses familiares
(Sherman et al 1997). Problemas decorrentes
de superlotao so relatados como crticos.
Dentre os poucos destes servios que foram
avaliados, um deles informa que para aquelas
mulheres que deram os no sentido de
buscar ajuda junto a outras pessoas ou
instituies houve reduo do cometimento
de novas agresses durante seis semanas.
Para aquelas que apenas viram a permanncia
temporria no abrigo como a forma de resoluo
do conflito, a reincidncia foi elevada.
A
anlise da atuao dos servios internacionais
de ateno s famlias envolvidas com
a violncia traz importantes reflexes
para a realidade nacional. Neles, a abordagem
de toda famlia com histrias de violncia
a marca principal, com atividade paralela
e intensiva com os diferentes personagens
da trama violenta. A concepo de atendimento
familiar se cristaliza e a meta de preveno
secundria e terciria efetivamente
aplicada. H servios que incorporam tambm
os irmos, concebendo que eles tambm
so elos importantes a serem trabalhados
e modificados pela atuao, alm de fontes
potenciais para a transformao familiar.
Em boa parte desses servios, os pais
agressores so tambm atendidos, um deles
utilizando, inclusive, a ateno oferecida
como alternativa ao aprisionamento (Deslandes
e Assis, 2003).
Brasil
No
Brasil, a histria da preveno do crime
e da violncia atravs de aes centradas
na famlia mais recente e aes que
ocorreram seqencialmente nos Estados
Unidos ocorrem tambm no Brasil. A fase
do estabelecimento do conceito de violncia
familiar e
da
importncia da violncia familiar no contexto
da violncia social j teve incio, mas
ainda se faz necessria, face dimenso
continental e diversidade de conhecimentos
nos diferentes grupos culturais.
A proliferao dos servios e programas
j se iniciou, em diversas reas, particularmente
nas reas da sade, da justia e da comunidade,
mas ainda h muitssimo a ser realizado,
especialmente no que se refere integrao
dos mesmos, configurando uma rede social
forte e atuante. A priorizao de um contato
mais aproximado da famlia ainda um
ideal, reconhecido pelos servios e demandado
pela populao, embora alguns os j
comecem a ser dados (Deslandes e Assis
2003). H no pas, hoje, a presena de
muitos tipos de programas e aes desenvolvidas
h dcadas nos pases com maior grau de
desenvolvimento econmico e social. Contudo,
o escopo de atuao ainda est localizado
em cidades de maior grau de desenvolvimento,
a abrangncia ainda restrita e voltada
para pequena parcela da populao de menor
poder aquisitivo, o grau de amadurecimento
ainda muito preliminar, a avaliao
dos programas praticamente inexistente,
e a conscincia social sobre a importncia
da preveno da violncia na esfera da
famlia ainda insipiente. Diversos servios
pblicos de atendimento populao em
situao de elevado risco social e s
vtimas de violncia utilizam o recurso
das visitas domiciliares. Entretanto,
muitas vezes, essas visitas so mais um
artifcio de coleta/troca de informaes
do que parte de um programa efetivamente
voltado para mudana de hbitos e comportamentos
familiares e a preveno da violncia.
Estudo que investigou as formas de atendimento
empregadas por dez servios brasileiros
de ateno a famlias em situao de violncia
(hospitalares, ambulatoriais e organizaes
no-governamentais) notou que as estratgias
do atendimento domiciliar e comunitrio
ainda so abordagem incipiente no pas,
apesar das vantagens que oferecem, pois
permitem envolver um maior nmero de familiares
e conhecer o cotidiano da famlia, provendo
uma interveno mais sistmica (Deslandes
e Assis, 2003). Este estudo mostrou que,
na prtica, a famlia includa a partir
da participao de poucos membros, via
de regra, a criana e sua me, geralmente
na prpria instituio. Esse atendimento
costuma ser feito por assistente social,
acompanhado ou no de uma entrevista de
psicloga. As visitas domiciliares so
pontuais. H uma insuficincia marcante
do atendimento ao familiar identificado
como agressor. Apesar de sete entre os
dez servios estudados afirmarem atend-los,
na maioria das vezes, esses atendimentos
no se realizam (Deslandes e Assis, 2003).
Um
modelo de atendimento preventivo sobre
a famlia em situao de violncia o
Instituto Sedes Sapientiae (Ferrari &
Veccini, 2002), localizado na cidade de
So Paulo. Alm dos atendimentos em grupo/individuais
que oferece s crianas/adolescentes,
os pais tambm participam de encontros
personalizados. Acolhe tambm os familiares
agressores. Efetua ainda visitas domiciliares,
alm de desenvolver oficinas de preveno
violncia em comunidades do Estado.
Atua ainda na rea de capacitao de profissionais
para trabalharem com violncia familiar.
O servio faz um trabalho de preveno
e integrao com a comunidade, de atendimento
aos agressores e articulado ao Sistema
de Garantias do seu municpio.
Poucas
instituies no pas oferecem atendimento
jurdico s famlias em situao de violncia.
comum, especialmente nas unidades de
sade, o encaminhamento para rgos pblicos
como Promotorias Pblicas, Delegacias
Especializadas, Varas da Justia, Conselhos
Tutelares ou instituies que prestam
servio jurdico. A despeito dos vrios
servios encaminharem as famlias para
receberem esse atendimento jurdico em
outras instituies, constata-se a desarticulao
do fluxo entre as dimenses de atendimento,
responsabilizao e defesa de direitos
(Deslandes & Assis, 2003). Uma experincia
de atendimento famlia vem sendo oferecida
por algumas Varas da Infncia e Juventude,
com projetos denominados Escola de Pais.
Esses programas tm finalidade educativa,
alm de proporcionar apoio social a famlias
em situao de risco social. H tambm
iniciativas voltadas complementao
do cuidado dispensado por famlias
com filhos em situao de vulnerabilidade
social. As crianas/adolescentes ficam
na instituio no horrio que no vo
para a aula. Destacam-se projetos que
visam a diminuir a agressividade das crianas
e adolescentes e a melhorar o seu desempenho
na escola e o seu relacionamento com a
famlia. Freqentemente so associadas
aes voltadas para a profissionalizao
e resgate da auto-estima familiar.
Um
exemplo de programa que acolhe a famlia
como mecanismo de preveno de problemas
de socializao e envolvimento com violncia
a Casa da rvore, que atua em cinco
diferentes comunidades de baixo poder
aquisitivo do Rio de Janeiro. Embasada
no pensamento de Franoise Dolto, a Casa
da rvore aplica metodologia preconizada
inicialmente na Frana, adaptando-a
realidade nacional. um projeto do Instituto
de Psicologia da Universidade Estadual
do Rio de Janeiro. Acolhe crianas pequenas
acompanhadas de pelo menos um dos pais,
que ficam na unidade pelo tempo que desejarem.
Promovem a integrao social, auxiliam
os pais a assumirem responsabilidades
e a expressarem seus problemas, permitem
criana uma aprendizagem adequada da
vida social. Facilita tambm a troca de
experincia entre mes, atravs de identificaes,
solidariedade e construo de novos espaos
sociais. Tem ntima relao com a comunidade.
H ainda iniciativas originadas por Varas
da Infncia e Juventude voltadas para
a adoo de crianas que vivem em abrigos.
Uma outra iniciativa mais recente a
de programas que promovem a insero das
crianas em famlias acolhedoras/guardis.
Em geral, esses programas visam a: implementar
aes de orientao e interveno tcnica
junto famlia de origem da criana/adolescente;
desenvolver com a famlia substituta/acolhedora
o acompanhamento tcnico durante o processo
de acolhimento temporrio; reintegrar
as crianas/adolescentes s famlias de
origem.
Nesses
modelos, as crianas costumam ser acompanhadas
na prpria famlia oucolocadas em famlia
acolhedora, dependendo da necessidade.
Quando necessrio, oferecem apoio financeiro
atravs de bolsa alimentao e/ou dinheiro.
So propostas visitas domiciliares, reunies
socioeducativas com famlias, grupos temticos
com famlias de origem e acolhedora, oficinas
e cursos profissionalizantes. A equipe
composta por psiclogos e assistentes
sociais e recebe casos dos Conselhos Tutelares.
A rede de atuao tambm inclui o Ministrio
Pblico (Deslandes e Assis, 2003). Um
outro modelo de servio de atendimento
envolvido em aes preventivas o deabrigos
para mulheres e crianas envolvidas em
situao de violncia. Um exemplo o
Projeto Rio Mulher do Centro de Artes
Calouste Gulbenkian, sob responsabilidade
da Obra Social da Cidade do Rio de Janeiro/Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Social.Hospeda,
durante quatro meses, mulheres e seus
filhos vtimas de violncia domstica,
oferecendo assistncia mdica, psicolgica,
jurdica, alm de acompanhamento escolar
para as crianas e capacitao profissional
para as mulheres, preparando-as para o
mercado de trabalho. Muitos exemplos de
abrigos com essa finalidade comeam a
surgir no pas nos ltimos anos, alguns
deles ligados a Prefeituras Municipais
como a de Guarulhos, que implantou a Casa
das Rosas Margaridas e Beths. Por fim,
aponta-se a importncia de programas sociais
governamentais que buscam dar e
financeiro s famlias, melhorando as
condies de existncia e a inseroescolar
e profissional dos integrantes do ncleo
familiar (Renda Mnima; Bolsa Escola,
Primeiro Emprego, entre outros...).
As
informaes apresentadas neste captulo
apontam para o elevado nmero de desafios
e dificuldades que os profissionais que
atendem famlias com dinmicas de violncia
enfrentam, tanto no pas como no exterior.
Dificuldades pessoais das equipes e das
famlias, dos servios de ateno, da
rede social de apoio e da estrutura social
do pas interferem na qualidade do atendimento.
No obstante as dificuldades, a evoluo
do atendimento no pas flagrante, embora
o caminho a percorrer ainda seja longo.
O conhecimento produzido no Brasil
dever refletir cada vez mais o amadurecimento
terico, a disseminao dos profissionais
e servios pelas diferentes regies do
pas e a construo de uma conscincia
coletiva mais cidad, respeitosa e ciente
dos direitos da famlia envolvida em situaes
de violncia. Torna-se cada vez mais necessrio
o compromisso dos setores pblicos de
reconhecer a importncia de programas
com estrutura para promover, a mdio e
longo prazo, o acompanhamento scio-familiar
integral (Deslandes e Assis, 2003). Apenas
dessa forma se poder pensar em preveno
dos crimes e da violncia e promoo de
segurana para a populao brasileira.
Programas
Centrados na Famlia
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia em desenvolvimento no Brasil
apresentados neste relatrio (ver seo
7), 15 realizam aes centradas na esfera
da famlia. Outros 20 programas, apesar
de estarem centrados em outras reas,
especialmente nas reas da sade, da justia
e da comunidade, tambm desenvolvem aes
na esfera da famlia, procurando integrar
aes de preveno em vrias esferas.
A maioria desses programas trabalha diretamente
com o atendimento a vtimas da violncia
domstica, particularmente as crianas
e adolescentes e as mulheres, mas h tambm
os que trabalham principalmente sobre
os fatores de risco atravs da capacitao
de profissionais de diferentes reas para
identificar e lidar com problemas de violncia
familiar, especialmente violncia contra
crianas e adolescentes, e do treinamento
dos pais para educao dos filhos. De
um modo geral, iniciaram-se nos ltimos
anos, mas alguns j existem desde os anos
80 e incio dos anos 90, como o Centro
de Ateno aos Maus Tratos na Infncia
no ABCD (CRAMI) e a Associao Brasileira
Multiprofissional de Proteo Infncia
e Adolescncia no Rio de Janeiro (ABRAPIA).
Os
programas que trabalham com a violncia
praticada contra a criana e o adolescente
procuram realizar um trabalho com as vtimas
e com a famlia, mais especificamente
com os pais, que habitualmente so os
prprios agressores. Nesse sentido, todos
oferecem atendimento multidisciplinar
para as vtimas, e alguns para os agressores.
Alguns programas realizam visitas domiciliares.
Um deles oferece abrigo para crianas
e adolescentes em situao de risco social
e outro oferece acolhimento temporrio
em outra famlia. H os programas que
se voltam diretamente para o problema
da violncia sexual e os que trabalham
com a violncia de uma forma geral. Por
fim, pode-se dizer que a maioria realiza
capacitao profissional e algum tipo
de trabalho de preveno primria (campanhas,
participao na elaborao de polticas
sociais, desenvolvimento de trabalhos
de divulgao e sensibilizao etc.).
Todos os programas que trabalham com a
violncia contra a mulher realizam atendimento
da vtima e alguns deles atendem tambm
os filhos, mas apenas um dos programas
que constam do levantamento atende tambm
o agressor. O atendimento multidisciplinar
(social, psicolgico, mdico e jurdico),
s vezes individual e s vezes em grupo.
Alguns programas oferecem tambm capacitao
profissional para as mulheres vtimas
e casa abrigos para os casos em que
necessrio o afastamento do lar. Apenas
alguns deles realizam aes de preveno
primria. Poucos programas no pas se
dedicam a prestar atendimento ao familiar
agressor. Um exemplo o do Ncleo
de Ateno Violncia, situado na cidade
do Rio de Janeiro. Realiza atendimento
psicanaltico individual para crianas/adolescentes,
para mes e para os autores da agresso.
Na maioria das vezes o familiar-agressor
chega encaminhado pela Justia, mas o
atendimento s ocorre quando h adeso
voluntria do sujeito. A necessidade deste
tipo deatendimento reconhecida, especialmente
nos casos de famlias que no conhecem
outras formas de educar crianas e se
relacionar seno atravs de agresses,
mas esse tipo de atendimento ainda pouco
estudado e avaliado, mesmo em pases com
mais tradio no atendimento violncia.
O abandono, nesses tipos de programa,
entretanto, costuma ser elevado. De um
modo geral, h pouco acompanhamento e
monitoramento dos resultados do trabalho
realizado. O indicador mais freqente
o nmero de atendimentos realizados
(por ms ou por ano) e o nmero de profissionais
capacitados, sendo que h poucos registros
concernentes evoluo do trabalho realizado
e ao cumprimento dos objetivos pretendidos.
Recomendaes
Entre
as vrias tendncias de polticas e programas
de preveno ao crime e violncia centrados
na famlia, algumas merecem ser priorizadas,
em funo da importncia das aes desenvolvidas
e dos resultados obtidos, mensurados atravs
de avaliaes:
.
Programas voltados realmente para
a unidade familiar, procurando englobar
o maior nmero de familiares (e no apenas
a dade me-filho), como estratgia fundamental
para a preveno de crimes e violncias;
.
Programas que respeitem a cultura
na qual a famlia est inserida, que dialoguem
e negociem com a famlia as metas a serem
alcanadas, que permitam a integrao
social da famlia com a comunidade e que
tratem de forma respeitosa as prticas
das famlias sobre as quais atuam; enfim,
que promovam a idia de empoderamento
da famlia como espao privilegiado para
a promoo de valores para a paz;
.
Programas voltados para a melhoria
do relacionamento familiar, que oferecem
orientaes sobre o desenvolvimento de
crianas e adolescentes, prticas de educao
dos filhos e prticas de comunicao e
resoluo de conflitos de forma no violenta,
e que estabelecem ou reforam crenas
e atitudes favorveis no-violncia;
.
Programas de visitas domiciliares
continuadas, que levem os servios disponveis
na comunidade at as famlia, incluindo
acompanhamento pr-natal, sade maternoinfantil,
sade mental, educao e emprego para
os pais, especialmente a famlias com
o primeiro filho, com crianas pequenas
e em situao de risco social, por serem
as que mais se beneficiam desse tipo de
programa;
.
Programas voltados para famlias de
um nico parente, com poucos recursos
econmicos e poucos vnculos com a rea/comunidade
de residncia;
.
Programas voltados para famlias de
jovens em situao de risco social, a
exemplo dos adolescentes em conflito com
a lei e usurios de drogas;
.
Programas de acolhimento a famlias
em situao de violncia, oferecendo apoio,
orientao e oportunidade para nova vinculao
social;
.
Programas de comunicao e informao
que ampliem o o de membros da famlia
a apoio mdico, psicolgico, jurdico
e social para viabilizar o rompimento
da situao de violncia em que se encontram.
4.2.
Preveno na Escola
A
violncia que ocorre no mbito da escola
tem repercusso direta na socializao
de crianas e adolescentes, uma vez que
essa instituio , junto com a famlia,
diretamente responsvel por esse processo,
e reconhecida como espao de defesa de
direitos desse grupo. Neste sentido, considera-se
a escola como um dos lugares privilegiados
para a reflexo das questes que envolvem
crianas e adolescentes, pais e filhos,
educadores e educandos e as relaes que
se do na sociedade. Esse espao, portanto,
alm de proporcionar a integrao social
desse grupo, importante para discutir
a questo da violncia e atuar na sua
preveno. No entanto, a escola tem servido
como palco de violncias contra crianas
e adolescentes e tambm como espao para
a prtica de atos infracionais cometidos
por membros deste grupo etrio. A violncia
na escola ocorre tanto em pases perifricos
quanto nos considerados ricos. Na Frana,
o problema da violncia na escola discutido
por pedagogos e psiclogos desde a dcada
de 1970, mas ganhou importncia na dcada
de 1990, quando ou a ser tema
de debate envolvendo governo, sociedade
e mdia (Derbarbieux 1997). A violncia
nas escolas sas concebida como
uma forma de delinqncia e percebida
principalmente como uma ameaa que vem
de fora (por exemplo, como resultado da
concentrao de imigrantes africanos na
rea da escola). As principais estratgias
adotadas para solucionaro problema foi
o redirecionamento das polticas pblicas
sas, com intervenes diretasdo
Estado, tais como: colocao de professores
experientes em reas consideradas difceis;
formao contnua; recompensas salariais;
formao de equipes de interveno. Outras
medidas tomadas buscavam mapear os territrios
de maior ocorrncia de conflitos, instalando
observatrios, estabelecendo uma comunicao
com outros servios, em especial, a polcia
e a justia, acionando mecanismos
de represso e segurana. H pouca participao
de pais e comunidade na preveno da violncia
na escola (Derbarbieux 2001).
Os
Estados Unidos adotaram um caminho diferenciado
na preveno de violncia nas escolas,
promovendo, alm das medidas de represso
e segurana, programas comunitrios de
preveno, especialmente nos bairros com
histrias de desigualdade social e violncia.
A participao dos pais na escola tambm
tem sido relevante nessas experincias.
As tcnicas de mediao de conflitos so
estratgias de preveno cruciais nos
Estados Unidos. Visam a ajudar os estudantes
a lidar construtivamente com os conflitos
interpessoais e a diferena cultural (Crawford
e Bodine 1996). Programas de preveno
norte-americanos, baseados no enfoque
educativo com adolescentes, tm mostrado
bons resultados para preveno de agresses
e brigas entre jovens na escola, para
a reduo da violncia juvenil, e para
o desestmulo ao uso de substncias psico-ativas
(Sherman et al 1997). Os que se mostraram
mais efetivos so:
.
Programas direcionados a aumentar
a capacidade da escola de iniciar e sustentar
transformaes, especialmente mudana
do processo de tomada de decises. As
intervenes envolvem educadores, pais,
estudantes e membros da comunidade, engajados
em planejar e desenvolver as atividades
para melhorar o ambiente escolar. Esses
programas possuem como etapas o diagnstico
dos problemas, a formulao de metas e
objetivos, a definio das possveis solues,
o monitoramento dos progressos e a avaliao
dos resultados. Tambm esto includas
atividades direcionadas a aumentar a capacidade
istrativa da escola em estimular
a comunicao e a cooperao entre os
membros da comunidade escolar. Embora
esses programas no estejam entre os mais
freqentemente implementados, mostram
um dos melhores resultados para reduo
da violncia escolar e do consumo de substncia
por estudantes;
.
Programas direcionados a: mudanas
de normas e reforo de comportamentos
apropriados ao espao escolar; estabelecimento
e divulgao de regras escolares; estmulo
comunicao na comunidade escolar, especialmente
atravs de campanhas contra a agressividade
entre escolares (bullying), produo
de textos, cartazes ou cerimnias com
o tema da reduo da violncia na escola;
.
Programas educacionais compreensivos:
tipo de intervenes que focalizam o aumento
da competncia e das habilidades sociais,
o desenvolvimento de autocontrole e dos
mecanismos para lidar com estresse, a
responsabilidade na tomada de decises,
a resoluo de problemas sociais e as
habilidades de comunicao interpessoal.
um dos programas mais freqentemente
implementado, com bons resultados na reduo
da violncia escolar. Necessitam de um
tempo mais longo para que produzam resultados,
perando vrias sries escolares. Alguns
desses programas tm como foco paralelo
a resistncia ao uso de drogas ou ao convvio
com gangues juvenis.
Um
dos programas educacionais compreensivos
mais disseminados e avaliados nos= EUA
o Life
Skill Training, voltado para incrementar
habilidades sociais e diminuir o
consumo de drogas entre os jovens. Esse
tipo de programa tem material instrucional
que acompanha a seriao escolar, um perodo
inicial mais intensivo e depois encontros
ao longo dos anos escolares posteriores.
Trabalha com questes como competncia
emocional e social, desenvolvimento de
habilidades, autocontrole, relacionamento
interpessoal, resoluo de conflitos (em
sala de aula, com colegas, pais), alm
de treinamento de pais. Em relao especificamente
preveno do uso de substncias, um
outro tipo de estratgia mostrou resultado
efetivo: so os programas destinados
modificao de comportamentos e a ensinar
a refletir. Direcionados para jovens
de elevado risco social, so limitados
no tempo, apregoando metas e utilizando
reforos negativos ou positivos para mudar
comportamentos.
Outro
tipo de programa no mostrou resultados
estatsticos na reduo da violncia juvenil
e do uso de substncias, embora tenha
mostrado resultados muito promissores.
So programas que agrupam jovens em pequenas
unidades escolares (escolas dentro das
escolas), propiciando mais interaes
e e, bem como flexibilidade na instruo.
Entre os programas de preveno de violncia
escolar que se mostraram ineficientes
esto:
a)
aconselhamento realizado por pares;
b)
programas que apenas oferecem atividades
alternativas para jovens (lazer, por exemplo),
sem a presena de um programa de preveno
mais
efetivo;
c)
programas instrucionais que focalizam
apenas a disseminao de informao, o
crescimento do medo e o apelo moral.
Programas
voltados apenas para a reduo do consumo
de substncia tm piores resultados que
os que associam o tema da reduo ao consumo
de substncias ao desenvolvimento de habilidades
individuais e relacionais (Sherman et
al 1997).
Brasil
No
Brasil, o tema da violncia na escola
eclodiu no incio dos anos 80, num quadro
de demanda de segurana por parte de moradores
das periferias dos centros urbanos, que
atingiu o sistema pblico de ensino no
Brasil. A mdia abriu espao para denncias
sobre os acontecimentos violentos nas
escolas situadas nas periferias urbanas
(Sposito 2001). Segundo Sposito (2001),
no incio de 1980, diante do problema
da violncia na escola, professores, alunos
e pais buscavam melhores condies de
funcionamento nas escolas. As respostas
a essas reivindicaes, em geral foram:
policiamento nas reas externas, zeladorias,
muros, iluminao nas reas externas e
ptios internos, grades nas janelas, portes
altos. No se questionavam as formas de
gesto da escola e as relaes entre os
integrantes da comunidade escolar, porm
algumas iniciativas de carter educativo
tentavam modificar a cultura escolar para
que atendesse mais s demandas dos alunos.
Na dcada de 90, o problema da violncia
agravado com o clima de insegurana
promovido pelo crescimento da ao do
crime organizado e do trfico de drogas.
O tema da segurana pblica e da segurana
nas escolas ganha importncia no debate
pblico no pas, ao mesmo tempo em que
arrefece a discusso sobre mudanas na
forma de gesto das escolas.
Vrios
autores nacionais se dedicaram ao estudo
problema, apontando a articulao entre
a violncia vivida e testemunhada no cotidiano
dos jovens com a violncia na escola e
com o baixo desempenho escolar e relacional
entre os diversos atores da comunidade
educacional. So discutidas a relaes
entre violncia na famlia, no bairro
e aumento da probabilidade de fracasso
escolar e de violncia praticada por jovens,
bem como a relao entre o aumento da
criminalidade e o crescimento das taxas
de violncia na escola e de fracasso escolar.
H afirmaes de que as razes da violncia
na escola encontram-se na violncia no
bairro, na famlia e em condies estruturais
como a pobreza e privao (Cardia, 1997;
Cardia, 1999; Candau et al 1999; Guimares,
1996; Njaine e Minayo, 2003). Cardia (1999),
a partir da opinio de moradores de dez
capitais brasileiras, destaca que a violncia
nas escolas brasileiras tem as mesmas
causas que a violncia fora da escola:
o uso e o trfico de drogas, formao
de gangues, porte de armas. Esses fatores
tambm foram identificados na pesquisa
de Njaine e Minayo (2003) acrescidos de
uma viso mais crtica sobre as relaes
sociais na escola, na famlia e da influncia
da mdia. Nessa pesquisa, alunos e professores
apontaram como causas da violncia nas
escolas: (a) a agressividade dos prprios
alunos que afeta a luta pela afirmao
de sua identidade, e que no reconhecida
pelos educadores; (b) o descaso da escola,
e a violncia, sobretudo verbal, dos professores
e funcionrios contra os jovens; (c) a
influncia da mdia; e (d) a negligncia
da famlia.
Um
estudo realizado sobre condies de trabalho
com 51 mil professores da rede pblica
do Brasil, abordando o tema da violncia
e segurana na escola, coordenado pelo
Laboratrio de Psicologia do Trabalho
da UnB (Codo 1999) identificou trs situaes
mais freqentes: depredaes; furtos e
roubos do patrimnio; agresses fsicas
entre os alunos e agresses de alunos
contra os professores. Esse estudo mostrou
que estabelecimentos com mais de 2.200
alunos so os mais suscetveis a essas
violncias, principalmente os que se encontram
nas capitais. As escolas que adotaram
medidas de segurana ostensiva no tiveram
ocorrncias de roubo e/ou vandalismos
alteradas significativamente. Os maiores
ndices de agresses a alunos dentro da
escola foram encontrados em Braslia (58,6%)
e os mais baixos no Estado de Gois (8,5%)
As difceis e por vezes tensas relaes
entre os adolescentes so fonte de preocupao,
explicitadas nas humilhaes, ameaas
e brincadeiras fsicas que podem levar
a agresses mais graves. Muitos aspectos
negativos nas relaes entre os educandos
e desses com os professores tambm so
evidentes. No se consegue demarcar os
limites de manifestao para essas agresses
que podem envolver meninos, meninas, professores,
pais e mesmo galeras, com todas as possveis
combinaes entre esses atores (Njaine
e Minayo 2003). A presena de armas
de fogo e armas brancas nas
escolas tambm tem ocupado a pauta de
investigao. O o e a disponibilidade
de armas na populao so citados por
vrios autores e pelos prprios alunos,
revelando uma intricada rede de violncia
invadindo o cotidiano dos jovens, inclusive
no espao escolar. No ano de 2002, campanhas
contra armas de fogo foram veiculadas
na televiso. A atuao da mdia e de
movimentos sociais como Viva Rio propiciou
a intensificao de mensagens que apregoavam
o perigo das armas de fogo em casa e na
escola, alm da discusso sobre o Estatuto
para limitar a venda de armas de fogo,
ampliando o debate pblico sobre o assunto.
Recentemente,
inmeras atividades ou programas de
preveno violncia juvenil tm
surgido no pas, preocupadas em reduzir
a violncia nas escolas. Ganharam fora
aes pblicas iniciadas timidamente nas
dcadas de 1980 e 1990, oscilando entre
medidas de carter educativo e medidas
relacionadas rea de segurana, provenientes,
sobretudo, das esferas estaduais e municipais.
So iniciativas ainda fragmentadas e descontnuas
(Gonalves e Sposito 2002). Na esfera
do Governo Federal, a iniciativa de elaborao
de polticas pblicas para a reduo da
violncia escolar no partiu do Ministrio
da Educao, mas do Ministrio da Justia,
que incentivou uma srie de aes que
foram sendo implementadas nos estados
e municpios. O Ministrio da Justia
criou, em junho de 1999, uma comisso
de especialistas para elaborar diretrizes
para o enfrentamento da violncia na escola,
com a parceria de alguns institutos de
pesquisas e organizaes no governamentais.
Os primeiros resultados so sintetizados
no Programa Paz nas Escolas, desenvolvido
em conjunto com o Ministrio da Educao,
a partir de 2000, em 14 estados brasileiros.
A execuo nos estados segue as prioridades
de cada realidade. As principais atividades
desse programa so:
(a)
campanhas visando ao desarmamento da populao;
(b)
apoio na formao e treinamento integrando
jovens e policiais no ensino das tcnicas
de mediao de conflitos;
(c)
aes de capacitao de educadores e policiais
em direitos humanos e tica. Gonalves
e Sposito (2002) ressaltam que essas
iniciativas so muito recentes e que demandam
uma avaliao que possa aferir seu grau
de impacto e sua interveno na vida escolar,
considerando a magnitude do pas e de
sua rede pblica. Uma anlise das experincias
de programas de reduo da violncia na
escola nas cidades de So Paulo, Porto
Alegre e Belo Horizonte, constatou que:
(a) as aes centradas somente no policiamento
das escolas no so suficientes;
(d)
as medidas de controle e vigilncia, como
detectores de metais na porta das escolas,
cmaras instaladas no interior da escola
e exames para identificar o uso de drogas
possuem um carter restritivo;
(e)
a intensificao do medo pela mdia
contribui para a construo de uma imagem
estigmatizada de crianas e jovens que
moram em bairros perifricos e freqentam
escolas pblicas;
(f)
a abertura da escola comunidade no
garante uma mudana dos padres de relao
no ambiente escolar, pois depende da mobilizao
das unidades escolares, embora alguns
casos demonstrem o potencial dessa ao;
(g)
as aes de preveno pautadas na concepo
do jovem como problema social que deve
ser afastado do crime e da delinqncia,
podem ocultar o autoritarismo vigente
nas instituies escolares e a pouca capacidade
de lidar com os conflitos que se apresentam
nesse meio (Gonalves e Sposito 2002).
No
caso das cidades de So Paulo e Belo Horizonte,
as medidas de abrir a escola comunidade
ajudaram na reduo da violncia escolar.
Contudo, os autores do estudo concluem
que manter os portes abertos comunidade
no significa, necessariamente, alteraes
nos padres de relacionamento escolar.
O sucesso das iniciativas baseadas na
proposta de uma gesto democrtica, envolvendo
pais, alunos e moradores, depende da escola
j estar mobilizada em torno de projetos
similares. O principal benefcio para
os grupos envolvidos nesses programas
permitir a organizao e desenvolvimento
de habilidades como msica, grafite e
teatro. Gonalves e Sposito (2002) mostram
que muitos educadores tm mobilizado seus
alunos para participar de projetos de
reduo da violncia, sensibilizados com
a situao de vida de muitos desses jovens
e com as dificuldades que enfrentam no
seu cotidiano. Entretanto, os autores
ressaltam que os educadores podem ser
influenciados por uma idia bastante recorrente
no debate pblico, que v os jovens como
um problema social e, como tal, devem
ser alvos de aes reparadoras por parte
do mundo adulto. Dizem que no quadro mais
comum dessas percepes pode estar se
buscando prticas preventivas que supostamente
colaborariam para afastar esses jovens
da infrao.
O
Programa da Unesco Escolas de Paz
um dos exemplos recentemente implementados.
Atua na preveno primria, oferecendo
a jovens de escolas situadas em regies
de elevada vulnerabilidade social, em
vrios estados do pas, oportunidades
de o cultura, esporte, arte e lazer,
utilizando como estratgia a abertura
de escolas nos finais de semana, buscando
congregar escola, comunidade e famlia,
e estimular uma cultura de paz (Abramovay
2001). Trabalho da Unesco com escolas
brasileiras inovadoras em vrios estados
mostrou como importante: o bom clima
na escola, enfatizando uma boa capacidade
relacional entre os componentes da comunidade
escolar; uma gesto inovadora, aberta
e flexvel a mudanas; a valorizao de
todos os componentes da comunidade escolar;
o exerccio do dilogo; o trabalho coletivo;
a participao da famlia e da comunidade
nas atividades escolares; a ressignificao
do espao fsico da escola; o incremento
da sociabilidade e a construo do sentido
de pertencimento (Abramovay 2003).,
Entre
as vrias tendncias de polticas e programas
de preveno ao crime e violncia centrados
na escola, algumas merecem ser priorizadas,
em funo da importncia das aes desenvolvidas
e dos resultados obtidos, especialmente
daqueles mensurados atravs de avaliaes.
.
Programas direcionados a aumentar
a capacidade da escola de se abrir sociedade,
iniciar e sustentar transformaes na
escola e na comunidade em que a escola
est inserida. Escolas inovadoras, flexveis
e comprometidas com uma gesto participativa
so cruciais no apenas para a reduo
da violncia escolar, mas tambm para
o bom rendimento acadmico e crescimento
moral dos adolescentes;
.
Programas que envolvam a famlia e
a comunidade de forma participativa na
gesto escolar;
.
Programas direcionados melhoria
de relacionamento entre alunos tendo como
base a tica e a cidadania, fundamentados
em aprendizado de limites, resoluo de
conflitos, aumento da competncia escolar
e social e modificao de comportamentos;
.
Programas que valorizem e capacitem
os educadores para a preveno da violncia
na escola;
.
Programas de apoio educao pr-escolar.
Programas
centrados na Escola
Dos
109 programas de preveno em desenvolvimento
no Brasil apresentados neste relatrio
(ver seo 7), treze esto centrados na
escola. Outros dezoito programas, apesar
de estarem centrados em outras reas (especialmente
na comunidade), tambm desenvolvem intervenes
relacionadas com o espao escolar, de
forma integrada, visando preveno do
crime e da violncia na sociedade, especialmente
entre os jovens.
Cerca
de metade dos programas direcionados para
as escolas trabalham com o oferecimento
de atividades extracurriculares. Alguns
trabalham com a democratizao do espao
escolar e o estmulo ao protagonismo juvenil.
Alm disso, h tambm exemplos de programas
de conscientizao sobre as drogas, de
capacitao de professores, de estmulo
educao artstica e de incluso dos
portadores de necessidades especiais na
comunidade escolar. Com exceo do programa
Iniciao Artstica em Linguagem Cnica,
que vem sendo implementado desde janeiro
de 1991, em Belm do Par, todos os outros
programas se iniciaram recentemente, sendo
a maioria datada dos ltimos trs anos.
Os
programas que trabalham o oferecimento
de atividades extracurriculares aos jovens
tm como preocupao central a ausncia
de atividades disponveis nos perodos
no escolares e a falta de abertura e
de identificao das escolas com as comunidades.
Os programas variam em relao poca
dessa abertura: alguns funcionam nos perodos
de frias escolares, outros nos horrios
vagos dos perodos de aula e outros ainda
nos fins de semana. Oferecem aos jovens
possibilidades de o a diferentes
atividades: recreativas, esportivas, artsticas,
culturais, escolares, profissionalizantes
etc. Alguns programas funcionam no somente
para os jovens, mas para toda a comunidade,
especialmente aqueles que propem a abertura
do espao escolar nos fins de semana.
So
diversos os tipos de programas voltados
para a democratizao do espao escolar
e o estmulo ao protagonismo juvenil.
Entre eles, podemos identificar, por exemplo,
o programa Paz nas Escolas (implementado
em 2002 e 2003 em So Bernardo do Campo
SP), que se desenvolveu no espao escolar
e trabalhou com a comunidade local a reflexo,
criao e execuo de projetos de interveno
visando promoo da paz e preveno
da violncia. H tambm programas de estmulo
criao de grmios escolares e programas
de formao de rdios comunitrias.
De
um modo geral, h pouco acompanhamento
e monitoramento dos resultados do trabalho
realizado. Os indicadores mais freqentes
so o nmero de participantes e de escolas
que desenvolvem os programas, sendo que
h poucos registros sobre a evoluo do
trabalho realizado e o reflexo desses
programas na preveno da violncia.
4.3.
A Preveno no Trabalho
H
diversos estudos e pesquisas sobre as
relaes entre oportunidades de trabalho/
emprego e o crime e a violncia, que deixam
claro que no h uma relao direta e
automtica entre eles (Sherman et al 1997).
Estudos e pesquisas nos Estados Unidos
no tm mostrado uma relao forte entre
oportunidades de emprego/trabalho e o
crime e a violncia em nvel nacional.
Mas tm mostrado a existncia desta relao
no nvel de estados, cidades, bairros
e indivduos. Segundo diversos estudos,
a falta de oportunidades de emprego/trabalho
aumenta o risco de envolvimento dos indivduos
em crimes e violncias e o risco de crimes
e violncias na comunidade. Mas isso no
significa que a ausncia de oportunidades
de trabalho/emprego implique necessariamente
o envolvimento na prtica de crimes ou
o aumento da, criminalidade e da violncia
na comunidade. Bushway and Reuter (1997)
resumem quatro teorias principais sobre
estas relaes:
a)
teoria da escolha racional, segundo a
qual os indivduos escolhem entre meios
legais/ legtimos e ilegais/ilegtimos
de trabalho dependendo do custo-benefcio
das duas opes, e a ausncia de oportunidades
de emprego/trabalho e/ou de qualificaes
para os empregos/trabalhos legais/legtimos
aumenta as chances da opo por trabalhos
ile-gais/ ilegtimos;
b)
teoria do controle social, segundo a qual
a falta de emprego/trabalho diminui os
vnculos dos indivduos com a famlia
e a comunidade e aumenta o risco de envolvimento
em crimes e violncias;
c)
teoria da anomia, segundo a qual a falta
de emprego/trabalho gera desigualdade
e outros problemas que aumentam o sentimento
de frustrao, de privao, de injustia,
e o risco de envolvimento em crimes e
violncias; e
d)
teoria da rotulagem, segundo a qual a
rotulagem ou estigmatizao de comunidade,
por qualquer motivo, mas particularmente
por ter alta incidncia de crimes e violncias,
diminui os investimentos e as oportunidades
de emprego/trabalho e aumenta o risco
de envolvimento dos membros da comunidade
com o crime e a violncia.
Estas
teorias motivaram o desenvolvimento de
dois tipos de programas de preveno do
crime e da violncia atravs do trabalho
(Bushway and Reuter, 1997):
a)
programas que visam a aumentar a qualificao
profissional das pessoas atravs de educao
ou capacitao profissional, direcionados
principalmente a grupos em situao de
risco de desemprego, particularmente os
jovens, os adultos que j receberam penas,
e os adolescentes que j receberam medidas
scio-educativas pela prtica de atos
infracionais;
b)
programas que visam a aumentar as oportunidades
de emprego/trabalho, direcionados principalmente
a comunidades com poucas oportunidades
de emprego/trabalho. Programas para aumentar
a qualificao profissional dos jovens
incluem:
a)
programas de estgios em organizaes
pblicas e privadas;
b)
programas de primeiro emprego para jovens
recm-sados da escola;
c)
programas de longa durao (um ano), que
oferecem residncia, educao, capacitao
profissional e servios de apoio para
jovens em situao de risco. Estes programas
no so geralmente avaliados pelo seu
impacto sobre o crime e a violncia. Mas
os estudos disponveis sugerem que os
programas de estgios, de curta durao,
so relativamente baratos, mas no ajudam
a prevenir o crime e a violncia. Os programas
de longa durao, mais intensivos, so
mais caros, mas tm maior probabilidade
de contribuir para a preveno do crime
e da violncia.
Programas
para aumentar a qualificao profissional
de adultos que receberam penas e adolescentes
que receberam medidas socioeducativas
podem ser desenvolvidos dentro ou fora
de estabelecimentos prisionais ou de internao.
Normalmente, programas para adolescentes
enfatizam mais a educao e qualificao
profissional do adolescente. Programas
para adultos enfatizam mais o o a
oportunidades de emprego/trabalho. Programas
voltados para a reintegrao profissional
de adultos que j cumpriram penas apresentam
melhores resultados do ponto de vista
de reduo do envolvimento com crimes
e violncias. Programas voltados para
adultos cumprindo pena tambm apresentam
resultados positivos. Mas estes programas
tm pouco impacto na reduo do crime
e da violncia na sociedade, se os crimes
e violncias so praticados por jovens
e adultos que no aram pelo sistema
de justia criminal. Programas voltados
para adolescentes que receberam medidas
scio-educativas no apresentaram resultados
satisfatrios, possivelmentedevido a problemas
de concepo e dificuldades de implementao.
Programas
para aumentar as oportunidades de emprego/trabalho
de comunidades e grupos incluem:
a)
incentivos para contratao de pessoas
de grupos em situao de risco;
b)
incentivos para desenvolvimento econmico
para comunidades em situao de risco;
c)
apoio para desenvolvimento de pequenas
e mdias empresas em comunidades em situao
de risco.
Estes
programas ainda no foram suficientemente
avaliados. Segundo Bushway and Reuter
(1997), os efeitos limitados de programas
de preveno do crime e da violncia na
esfera do trabalho podem ser atribudos
falta de integrao de programas voltados
para aumentar a educao e qualificao
profissional de indivduos em situao
de risco e programas voltados para ampliao
das oportunidades de traba-lho/ emprego
em comunidades e grupos em situao de
risco. Alm disso, programas na esfera
do trabalho freqentemente no tm por
objetivo a reduo do crime e da violncia
e no esto associados a programas voltados
para reduo do crime e da violncia.
O desenvolvimento destes programas dificultado
pela estigmatizao das comunidades e
grupos a que os programas se destinam
e dependem, para seu sucesso, da sua integrao
em programas compreensivos de preveno
do crime e da violncia capazes de reduzir
a estigmatizao destas comunidades e
grupos.
Programas
Centrados no Trabalho
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia desenvolvidos no Brasil apresentados
neste relatrio (ver anexo), dezesseis
esto centrados na rea do trabalho e
renda. Outros quinze programas, apesar
de estarem mais diretamente voltados para
outras reas (especialmente justia e
comunidade), tambm desenvolvem aes
na esfera do trabalho. Muitos programas
voltados para adolescentes em cumprimento
da medida socioeducativa e mulheres vtimas
de violncia desenvolvem atividades de
capacitao e insero profissional, visando
a ampliar as oportunidades de trabalho
e renda destes grupos. Cerca de metade
dos programas direcionados para trabalho
e renda voltada para os jovens. Alguns
atuam no combate ao trabalho infantil.
H exemplos de iniciativas voltadas para
o o ao micro-crdito, para as pessoas
com mais de 40 anos e para os trabalhadores
ambulantes. Nem todos os programas apresentam
como objetivo a reduo da violncia,
mas sim de fatores de risco como o desemprego
e excluso social. Todos os programas
so recentes, sendo a maioria datada de
2001 e os mais antigos de 1998.
Os
programas que esto voltados para os jovens
demonstram todos a preocupao com a dificuldade
de insero dos jovens entre 16 e 21 anos
no mercado de trabalho. Oferecem oficinas
e cursos de capacitao profissional e
oportunidades de estgios e trabalhos
em empresas privadas e no servio pblico.
Alguns programas tambm oferecem bolsa
para os participantes, muitas vezes condicionada
permanncia na escola ou participao
em atividades comunitrias.
Os
programas voltados para o combate ao trabalho
infantil desenvolvem aes de complementao
de renda e gerao de trabalho para as
famlias, de forma a substituir a renda
proveniente dos trabalhos das crianas.
H o estmulo para que as crianas permaneam
nas escolas e creches e no voltem ao
mercado de trabalho. Tambm so desenvolvidas
aes no sentido de mapear o trabalho
infantil e desenvolver trabalhos mais
amplos visando superao da situao
de misria das famlias.
De
um modo geral, h poucas informaes sobre
o reflexo desses programas na preveno
da violncia. O indicador mais freqente
o nmero de pessoas atendidas pelos
programas, mas h alguns que demonstram
tambm indicadores relativos insero
no mercado de trabalho. Uma exceo
regra percebida nos programas que fazem
parte da estratgia de combate excluso
na Cidade de So Paulo (Renda Mnima,
Bolsa Trabalho e Comear de Novo), que
apresentam indicadores de diminuio do
desemprego, aumento do comrcio local
e reduo da violncia nos distritos nos
quais foram implementados.
Recomendaes
.
Programas voltados para ampliao
da qualificao profissional e do o
a oportunidades de emprego, direcionados
particularmente a membros de grupos em
situao de risco de desemprego:
.
Inclui programas de estgio, primeiro
emprego, mudana de emprego, cursos de
curta e longa durao;
.
Inclui programas direcionados para jovens,
adolescentes em medida scioeducativa,
e para adultos cumprindo pena.
.
Programas voltados para ampliao
das oportunidades de emprego e trabalho,
direcionados particularmente a comunidades
e grupos com poucas oportunidades de emprego
e trabalho:
.
Inclui programas de incentivo ao desenvolvimento
econmico, desenvolvimento de pequenas
e mdias empresas e cooperativas, e contratao
de profissionais.
.
Programas que integrem os dois tipos
de programas mencionados acima, a fim
de aproximar as oportunidades de emprego
e trabalho e as pessoas e grupos que necessitam
de emprego e trabalho.
4.4.
A Preveno na Mdia
A
exposio ao crime, violncia e discriminao
atravs da mdia um fator que vem chamando
a ateno de estudiosos e pesquisadores,
na medida em que pode reforar ou atenuar
os efeitos desta exposio na esfera da
famlia, da escola, do trabalho e da comunidade,
e tambm pode reforar ou atenuar o impacto
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia.
No
Brasil, ainda so incipientes os estudos
sobre a violncia na mdia. Contudo, em
outros pases, muito se tem pesquisado
e divulgado a respeito da influncia dos
meios de comunicao sobre a agressividade
das crianas e adolescentes. Os resultados
no so conclusivos, mas pesquisadores
tm encontrado relao entre meios de
comunicao que privilegiam a violncia
como tema e a agressividade humana (Cardia
1995). Programas de preveno que enfocam
o treinamento de pais para modificar o
hbito de seus filhos assistirem televiso
no mostram resultados adequados. Outros
que visaram dar criana noes sobre
a importncia do que se assiste e suas
conseqncias, dando-lhes liberdade de
deciso, parecem surtir melhor efeito
(Heath et al 1989).
Revisando
mais de 1.000 estudos produzidos nos Estados
Unidos, Strasburger (1999) constata que
a violncia na mdia, mesmo que secundariamente,
uma das causas da violncia na sociedade
norte-americana. As concluses desses
estudos demonstram que a violncia na
mdia pode: a) facilitar o comportamento
agressivo e anti-social em indivduos
suscetveis, demandando pesquisas sobre
esses perfis; b) dessensibilizar o espectador
para a violncia na vida real, tornando
as pessoas mais indiferentes ao sofrimento
alheio e menos aptas a intervirem em situaes
de conflito; c) aumentar reaes de medo
e concepes tendenciosas sobre a realidade.
Em
1993, a Associao Norte-americana de
Psicologia publicou o Relatrio Juventude
e Violncia, enumerando alguns dos
principais fatores scio-culturais relacionados
a essa questo e destacou a importncia
da interveno e da preveno da violncia
na mdia, por parte dos profissionais
de educao e sade. A partir de um complexo
retrato da juventude norte-americana,
incluindo afro-americanos, asiticos e
latino-americanos, o documento apontou
a violncia na mdia como um dos fatores
responsveis pelo incremento da violncia
na sociedade, tanto no que se refere
perpetrao de atos que afetam a integridade
do outro, quanto na vitimizao desse
grupo etrio. Em sntese, o Relatrio
destacou que, ao longo do tempo, a incorporao
de hbitos agressivos serve como base
para comportamentos agressivos futuros
e concluiu que a exposio excessiva
violncia na televiso pode:
a)
contribuir para atitudes violentas contra
mulheres (quando representadas em papis
de vtimas) e contra minorias tnicas
(quando representados como grupos agressivos);
b)
impulsionar os jovens para atitudes consumistas,
fazendo inclusive uso da violncia para
obter produtos que a propaganda apresenta.
No
Canad, o National Clearinghouse on
Family Violence divulgou, em 1994,
um documento sobre os efeitos da violncia
na mdia sobre as crianas, enfatizando
o papel dos pais na mediao da relao
televiso e pblico infantil. Algumas
das recomendaes desse documento so:
a criao de rotinas, pelas quais as crianas
devem realizar outras atividades, limitando
o tempo frente tv; a adequao de uma
abordagem sobre a convivncia com a tv
idade da criana e o dilogo sobre os
valores positivos para um ambiente no
agressivo.
O
Guia Mdico para a Violncia na Mdia,
da Associao Mdica Americana (1996),
uma das principais publicaes que vem
orientando os profissionais de diversos
pases sobre os possveis efeitos causados
pelo excesso de exposio mdia. Esse
guia relaciona os efeitos bio-psico-sociais
e recomenda a mdicos e pais medidas especficas
para prevenir os efeitos nocivos da violncia
na mdia, tais como: controle do tempo
de exposio frente tv; estmulo prtica
de outras atividades, principalmente fsicas
etc. A Academia Americana de Pediatria
sugere as seguintes orientaes a seus
membros: desestmulo noo autoritria
de proibio de programas; implantao
de uma agenda pr-criana nos meios de
comunicao, indicando temas e reduzindo
o excesso de violncia; orientao de
pais e familiares sobre a questo; atuao
sobre os meios de comunicao visando
ao bem-estar da criana e divulgao do
potencial positivo dos meios de comunicao
(Charren et al 1994).
Em
recente publicao, a Academia Americana
de Pediatria recomenda uma srie de medidas
a serem tomadas por profissionais de sade,
pais, escola, comunidade, governo e os
prprios meios de comunicao, de forma
a intervir nos nveis de violncia na
televiso, nos videogames, nos filmes,
na mdia impressa e nos clipes musicais.
A Equipe de Recursos da Mdia da Academia
Americana de Pediatria trabalha com a
indstria de entretenimento no sentido
de analisar roteiros e questes sobre
a adequao do material a ser veiculado
para crianas. Essa entidade desenvolveu
tecnologias como os softwares Bab da
Net, Patrulha Ciberntica e Observador
do Surfe a fim de evitar que determinados
materiais sejam ados via computador.
Essa abordagem tem restries, pois necessita
de habilidade dos pais para o uso desses
softwares, e no h um controle sobre
outras ofertas on-line que burlam essas
restries. A Academia tem um papel importante
na presso aos meios de comunicao e
recomenda, sobretudo, a parceria dos pediatras
com profissionais de demais entidades
de diversas reas para a elaborao de
uma agenda da sade pblica com relao
violncia na mdia (American Academy
of Pediatrics 2001). Na Amrica Latina
e Brasil, as pesquisas realizadas sobre
violncia na mdia so extremamente escassas.
H um reconhecimento por parte dos pesquisadores
de que no possvel generalizar para
os pases latino-americanos os resultados
das pesquisas realizadas em outras culturas.
Cada sociedade possui realidades especficas
que determinam os modos de produo, circulao
e consumo dos produtos midticos, mesmo
considerando a questo da globalizao
que faz com que os processos tecnolgicos
e a realidade virtual transponham essas
fronteiras.
Merlo-Flores
(1999), investigando a questo na Argentina,
na dcada de 80, constatou que as crianas
se relacionam umas com as outras utilizando
elementos da televiso, e que um desses
elementos mais freqentes a agresso.
Para essa autora, a agresso se tornou
um novo cdigo de comunicao, sobretudo
para as pessoas mais jovens. No entanto,
essa pesquisadora questiona se esse fator
torna as crianas necessariamente agressivas
no sentido patolgico.
No
Brasil, pesquisa recente do UNICEF com
5.280 adolescentes revela que 52% desse
grupo etrio tm na televiso a maior
fonte de lazer. Cerca de 70% consideram
a programao da tv muito boa (UNICEF/Fator
OM, 2002). Enfatizar os aspectos positivos
da mdia, assim como o compromisso de
uma parte dos profissionais da rea de
comunicao com a qualidade da programao
tem sido tambm um esforo em mbito mundial.
A televiso estatal brasileira, TV Cultura,
um exemplo pela alta qualidade de sua
programao e acumula prmios por preservar
essa qualidade.
Pesquisa
financiada pela UNESCO, em 1998, realizada
em 23 pases, incluindo o Brasil, com
5.000 crianas de 12 anos de idade, procurou
investigar atravs de questionrios como
essas crianas percebem a violncia na
TV. O estudo mostrou que a televiso
um meio presente em todas as reas pesquisadas,
e que as crianas am mais tempo em
frente TV (uma mdia de 3 horas) do
que com qualquer outro meio de comunicao
(rdio ou livros), ou com qualquer outra
atividade, inclusive lio de casa. O
estudo aponta a atrao das crianas pela
violncia, que est relacionada, de certa
forma, ao modo como os heris da fico
(principalmente dos pases ocidentais)
so recompensados por suas aes. Desse
modo, a violncia na mdia pode servir
como modelo para a soluo dos problemas
na vida real. Essa pesquisa adverte, no
entanto, que preciso investigar outros
fatores, como o impacto da personalidade
da criana, seu ambiente real, experincia
com agresso, circunstncias familiares
e contexto cultural (Groebel, 1999).
Legislao
e Regulamentao
Os
meios de comunicao so uma das principais
fontes de informaes sobre crimes e violncias
e cumprem um papel de informar, denunciar
e, muitas vezes, investigar crime e violncias.
Para alm dessas funes, mais recentemente,
a mdia tem ampliado suas atividades sociais
cumprindo um papel de:
(a)
apoiar as campanhas institucionais com
mensagens preventivas;
(b)
acolher os movimentos sociais de vtimas
de violncia;
(c)
incorporar essa temtica atravs do marketing
social nas novelas, trazendo para o pblico
o debate sobre as formas diversas de violncia
que afetam a nossa sociedade.
Entretanto,
alguns programas funcionam tambm como
produtores de violncias, veiculando contedos
violentos na programao de entretenimento,
esteretipos de determinados grupos sociais
como mulheres, negros e homossexuais,
inclusive dos criminosos e dos policiais,
que contribuem com concepes distorcidas
a respeito do crime e da violncia. A
despeito de suas possibilidades de assumir
uma funo pedaggica e preventiva com
relao violncia, quando se voltam
para uma ao educativa, os meios de comunicao,
inversamente, podem difundir uma cultura
de violncia e contribuir para o aumento
de comportamentos anti-sociais e violentos,
principalmente no grupo de crianas e
adolescentes. inegvel a condio estratgica
da mdia e da cultura na preveno do
crime e da violncia, tanto como espaos
que ampliam as vozes da sociedade, quanto
na circulao de mensagens orientadas
para a valorizao da vida e eliminao
das formas de violncia. Legislaes e
regulamentaes voluntrias com o intuito
de estabelecer limites ao da mdia
esto sendo discutidas em muitos pases
atualmente. A Austrlia um dos pases
mais atuantes nesse sentido. Desenvolve
pesquisas sobre o assunto desde a dcada
de 1970 e, para garantir um controle maior
sobre os meios de comunicao, promove
leis, regulamentos, auto-regulamentao
das mdias e uma participao ampla da
comunidade. Pases da Unio Europia procuram
regulamentar as mdias controlando programas,
imagens ou cenas que incitem o dio, a
discriminao, a violncia, a obscenidade
e a pornografia infantil. Nos Estados
Unidos no h regulamentao para cenas
violentas e um dos controles sobre a programao,
exercido pelos pais, atravs do uso
da tecnologia V-chip12, implantada
nos aparelhos de TV.
A
Conveno da ONU sobre os Direitos da
Criana, adotada em 1989, rene um conjunto
de princpios em seu Artigo 17, que estabelece
o direito da criana informao e o
s fontes, e aborda a necessidade de
encorajar o desenvolvimento de orientaes
apropriadas para proteger a criana de
informaes e materiais prejudiciais ao
seu bem-estar. A dcada de 90 marca
a mobilizao de muitos pases, a maioria
com o apoio dos rgos das Naes Unidas,
em torno da problemtica do crescimento
da violncia na mdia. Em 1997 foi criada
a Cmara Internacional da UNESCO para
Crianas e a Violncia na Tela ligada
ao Centro de Informao Nrdica para a
Pesquisa sobre Mdia e Comunicao (Nordicom),
e financiada em conjunto pelo governo
sueco e pela UNESCO. Essa Cmara tomou
como base a Conveno da ONU para os Direitos
da Criana. A partir da, reuniu um conjunto
de pesquisas realizadas em diversos pases
do mundo sobre o tema, produzidas principalmente
em pases com amplo o mdia, como
os Estados Unidos, Canad, pases da Europa
Ocidental, Japo e Austrlia. O resultado
das pesquisas, apesar das diversidades
socioculturais desses pases, aponta a
mdia como parte importante da vida social
alertando que, mesmo que no seja o nico
meio que influencia na violncia, exerce
uma participao significativa quando
associada principalmente a outros fatores
ambientais e individuais.
Tambm
foi criado na dcada de 90 um Conselho
Mundial para a Educao em Mdia com o
apoio da UNESCO. Quatro pases lideram
esse Conselho: Austrlia, frica do Sul,
Canad e Gr-Bretanha. Essa educao voltada
para a mdia tambm faz parte dos currculos
escolares de pases como a Finlndia,
Sucia, Frana, Noruega e Dinamarca, desde
a dcada de 70. A educao para a mdia
tida pela maioria desses pases como
uma soluo para crianas e jovens aprenderem
a lidar de modo reflexivo com os meios
de comunicao (von Feilitzen 2002).
Brasil
No
Brasil, tem sido escassa a iniciativa
do poder pblico na reflexo e responsabilizao
social dos meios de comunicao no que
se refere exposio de crianas e adolescentes
s imagens e contedos violentos veiculados,
sobretudo, pela televiso. O Plano Nacional
de Direitos Humanos, institudo pelo decreto
1.904 de maio de 1996 e atualizado por
meio do decreto 4.229 de maio de 2002,
contm, no captulo sobre a garantia do
direito liberdade, uma srie de recomendaes
referentes regulamentao da programao
televisiva e radiofnica. O Plano prev,
por exemplo, a criao de um sistema de
avaliao permanente sobre os critrios
de classificao indicativa e faixa etria
e o mapeamento de programas televisivos
e radiofnicos que estimulem a apologia
ao crime, violncia, tortura, ao racismo
e a outras formas de discriminao,
ao de grupos de extermnio e pena
de morte, para identificar os responsveis
e adotar as medidas legais pertinentes.
Em
1997, o Governo do Estado do Rio Grande
do Sul instituiu, a partir do Decreto
n 37.730, o Comit de Estudos da Violncia
com representantes do Governo do Estado,
da sociedade civil, Secretaria de Justia
e Segurana. O objetivo do Comit foi
o de estabelecer medidas legislativas
e buscar alternativas para a violncia,
atravs da atuao do Estado, da
sociedade civil e das entidades no governamentais.
O Comit de Estudos da Violncia organizou
uma comisso para trabalhar a violncia
na mdia. Um dos primeiros trabalhos dessa
comisso foi a consolidao dos resultados
de um pesquisa sobre valores sociais e
meios de comunicao, a pedido do Ministrio
da Justia e da Unesco, e a traduo do
Guia Mdico sobre Violncia na Mdia,
autorizada pela Associao Mdica Americana.
Algumas ONGs, como TVBem, Tver e Agncia
Nacional dos Direitos da Infncia (ANDI),
tm procurado influenciar a legislao
brasileira no sentido de regulamentar
a programao, analisar o seu contedo,
e levar os principais temas da infncia
e adolescncia brasileiras para as pautas
das diversas mdias.
A
Agncia Nacional dos Direitos da Infncia
(ANDI), organizao no-governamental
criada em 1992, desempenha um papel de
destaque, promovendo junto aos meios de
comunicao a insero de temas relevantes
para a promoo e defesa dos direitos
da criana e do adolescente no pas. Essa
agncia analisa a cobertura da mdia sobre
a infncia e adolescncia e verifica como
os temas so inseridos, apontando a prioridade
e a relevncia de determinados temas sociais.
Em maro de 2000 foi criada a Rede ANDI
Brasil, uma parceria de organismos de
comunicao. Essa relevante iniciativa
busca investir na formao de uma cultura
jornalstica que priorize as questes
dos direitos da infncia e adolescncia
brasileiras. A Rede ANDI abrange as cinco
regies do pas e produz boletins semanais,
clippings, pesquisas locais, alm
de disponibilizar on-line um banco
de projetos sociais. Outras organizaes
no governamentais vm realizando um monitoramento
da mdia brasileira. O Tver uma entidade
criada em 1998 e analisa as conseqncias
e responsabilidades da televiso com relao
criana (www.tver.com.br). um grupo
constitudo por psicanalistas, psiclogos,
educadores, jornalistas e advogados. O
TV Bem um Instituto de Defesa do Telespectador,
criado em 1999 com o objetivo de mobilizar
a sociedade para a reflexo e anlise
da responsabilidade social e pblica da
televiso brasileira. No se tem uma avaliao
mais aprofundada sobre essas iniciativas
no sentido de aferir o real impacto de
sua atuao na preveno da violncia
na mdia.
As
TVs Comunitrias tambm tm contribudo
para dar visibilidade realidade das
comunidades, produzindo sua prpria programao
utilizando linguagens locais para abordar
problemas locais. A Sociedade Brasileira
de Pediatria divulgou em 2001 o documento
Promoo de Segurana da Criana e
do Adolescente frente Mdia (TV, Internet).
Nesse texto, recomenda aos pais que estejam
atentos em relao aos hbitos de seus
filhos de assistir TV e usar a internet,
buscando limitar o tempo frente a esses
meios, estimular outras atividades de
lazer, conhecer os programas a que os
filhos assistem e ajudar a compreender
o contedo que veiculado (Doria Filho,
2001). No entanto, essa iniciativa no
foi amplamente disseminada, de forma a
se tornar uma prtica incorporada na rotina
de mdicos e demais profissionais de sade.
Em 2001 foi elaborado pelo Consrcio Universitrio
pelos Direitos Humanos em parceria com
a Fundao Friedrich Ebert e com apoio
da Secretaria de Estado de Direitos Humanos,
UNESCO e ILANUD o Manual de Mdia e
Direitos Humanos, com o objetivo de
ser um guia prtico para consulta de fontes
e textos reflexivos sobre a relao entre
direitos humanos e mdia. Em 2003, foi
publicado o Guia de Direitos Humanos
Fontes para jornalistas, elaborado
pela Conectas em parceria com a ANDI e
apoio da Secretaria de Estado de Direitos
Humanos, UNESCO e Fundao Ford, com noes
gerais, reas temticas, fichas sobre
instituies de direitos humanos, textos
relevantes, dicas, calendrio e glossrio
para subsidiar jornalistas e outros interessados.
Reato
(2001) e Yunes (2001) destacam que, do
ponto da vista da sade pblica e da epidemiologia,
a programao violenta nos meios de comunicao
considerada como um fator de risco.
Esses pesquisadores propem a mediao
de pais, profissionais de sade e educao
para promoverem orientao e preveno.
Programas
Centrados na Mdia
Das
iniciativas voltadas preveno do crime
e da violncia na mdia, existem algumas
que incentivam a comunicao tica e respeitadora
dos direitos humanos, realizando o monitoramento
dos contedos divulgados, em especial
daqueles que possam ter impacto sobre
crianas e adolescentes. Nessa linha,
h produo de contedo jornalstico adequado,
compartilhado por meio de rede de organizaes
para a divulgao de informaes positivas
e corretas sobre os direitos da criana
e do adolescente. A Agncia Nacional dos
Direitos da Infncia (ANDI), por exemplo,
criou em 2000 a Rede ANDI Brasil, uma
articulao de rgos de comunicao voltados
para o estmulo a uma cultura jornalstica
que priorize esses direitos.
Em
alguns dos programas levantados nas esferas
da escola e da comunidade h aes diretamente
relacionadas comunicao, como a produo
de jornais e revistas comunitrias por
jovens envolvidos com projetos nas suas
comunidades e a implantao da educomunicao
em escolas, envolvendo alunos e professores
na utilizao de novas tecnologias para
promover formas de comunicao alternativas,
como rdios comunitrias dentro das escolas.
Esses programas no tm uma relao direta
com o contedo divulgado pela mdia escrita
e televisiva, mas conscientizam sobre
a importncia da comunicao e capacitam
jovens e adultos para comunicar.
Recomendaes
.
Programas voltados para divulgao
de leis e polticas de proteo e promoo
dos direitos humanos, e o monitoramento
do cumprimento dessas leis e polticas
pelos meios de comunicao, em parceria
com outros setores da sociedade;
.
Programas voltados para ampliao
da discusso das causas da criminalidade
e da violncia, fatores de risco e de
proteo na esfera individual, dos grupos
mais prximos, da comunidade e da sociedade,
e das polticas, programas e aes de
preveno do crime e da violncia em desenvolvimento
no pas;
.
Inclui programas voltados para ampliao
da discusso sobre o papel das armas de
fogo no aumento da incidncia e impacto
de crimes e violncias, e das medidas
necessrias para limitar e controlar o
porte e a comercializao de armas de
fogo.
.
Programas voltados para ampliao
do intercmbio de informaes entre profissionais
de diversas disciplinas e reas de atuao,
de forma a ampliar a compreenso da natureza,
das causas e das solues para o problema
da criminalidade e da violncia no pas;
.
Programas voltados para ampliao
do conhecimento sobre as vtimas de crimes
e violncia, os diferentes tipos de vtimas
e vitimizao, bem como sobre os direitos
das vtimas, os servios disponveis e
as possibilidades de ao para as vtimas
de crimes e violncia.
.
Programas voltados para a discusso
da condio da juventude brasileira, considerando
que:
a)
hoje, no pas, as principais causas de
morte na faixa etria jovem so os homicdios
e os acidentes de trnsito; e
b)
existe uma desproporcional representao
da violncia praticada pos jovens.
.
Programas voltados para divulgao
de projetos de preveno que obtm resultados
positivos em termos de reduo do crime
e da violncia e melhoria da segurana
pblica.
4.5.
A Preveno na Comunidade
Estudos
e pesquisas mostram que as comunidades
tm caractersticas que podemaumentar
ou diminuir o risco de crime e violncia,
particularmente aumentando ou diminuindo
o controle social formal e principalmente
o controle social informal sobre o comportamento
dos indivduos e grupos que a integram.
No mesmo pas, estado ou cidade,
h uma distribuio desigual dos crimes
e violncias e freqentemente h uma concentrao
relativamente grande de crimes e violncias
em um nmero pequeno de comunidades e
bairros. A preveno do crime e da violncia
nestas comunidades ou bairros tem um papel
central na preveno do crime e da violncia
na sociedade.
Os
fatores de risco e os fatores de proteo
presentes na comunidade no so determinantes
da maior ou menor presena do crime e
da violncia. A presena de mltiplos
fatores de risco no implica necessariamente
uma alta incidncia de crimes e violncia,
assim como a presena de mltiplos fatores
de proteo no implica necessariamente
uma baixa incidncia de crimes e violncias.
Alm
disso, fatores de risco e de proteo
afetam de maneiras diversas os indivduos
em famlias e grupos diferentes e indivduos
em diferentes fases do seu desenvolvimento
o que pode provocar uma distribuio
desigual dos crimes e violncias entre
as famlias e grupos no interior da mesma
comunidade e fazer com que indivduos
na mesma famlia ou grupo sejam expostos
de forma diferente ao crime e violncia.
Entretanto, de maneira geral, quanto maior
a presena de fatores de risco e menor
a presena dos fatores de proteo,
maior chance de crimes e violncias
na comunidade.
Polticas
e programas de preveno do crime e da
violncia na esfera da comunidade tm
por objetivo diminuir a presena e o impacto
dos fatores de risco e aumentar a presena
e o impacto dos fatores de proteo existentes
na comunidade. A maior dificuldade para
a preveno do crime e da violncia
que as caractersticas das comunidades
influenciam no apenas o risco de crimes
e violncias, mas tambm as chances de
implementao de polticas e programas
de preveno. Assim, polticas e programas
de preveno so implementados mais facilmente
e mais freqentemente com sucesso em comunidades
onde h menor risco de crimes e violncias
do que naquelas em que h maior risco
de crimes e violncias. O desafio no
apenas desenvolver polticas e programas
de preveno do crime e da violncia,
mas principalmente desenvolver polticas
e programas que possam beneficiar as comunidades
em que h maior risco de crimes e violncias.
Para beneficiar as comunidades com maior
incidncia de crimes e violncias, polticas
e programas precisam ser efetivamente
compreensivos, direcionados para reduo
de mltiplos fatores de risco e aumento
de mltiplos fatores de proteo (Sherman
et al 1997).
Entre
os fatores apontados mais freqentemente
como fatores de risco esto:
.
Pobreza, particularmente quando associada
ao desemprego, marginalizao e excluso
social e cultural, e quando atinge os
jovens;
.
Exposio ao crime, violncia e
discriminao, direta e indireta, inclusive
atravs da mdia, particularmente quando
atinge crianas e adolescentes.
.
Deteriorao fsica e desorganizao
social:
.
Falta de infra-estrutura urbana;
.
Falta de oportunidades de habitao, educao,
trabalho, lazer, esporte e cultura;
.
Falta de oportunidades de participao
poltica;
.
Presena de gangues e grupos ou organizaes
envolvidas com o crime;
.
Disponibilidade de drogas, lcool
e armas de fogo.
Nos
Estados Unidos, estudos e pesquisas mostram
que o maior aumento e a maior reduo
das taxas de crimes violentos no perodo
1960-2000 aconteceu entre os jovens, nas
grandes cidades, particularmente nas reas
e comunidades pobres (Travis e Waul 2002).
Em particular, no caso dos homicdios,
todo o aumento no final da dcada de 1980
e declnio na dcada de 1990 deveu-se
a homicdios praticados com arma de fogo
por adolescentes (menos de 18 anos de
idade) e jovens adultos (18-24 anos de
idade). Os especialistas apontam trs
fatores contextuais cuja influncia contribui
para o aumento e declnio das taxas de
crimes violentos nos Estados Unidos: mudanas
demogrficas, mais especificamente a proporo
de jovens adultos (18-24 anos de idade)na
populao; mudanas no mercado da droga,
particularmente a expanso e posterior
limitao do comrcio do crack, envolvendo
jovens adultos e adolescentes, com o
a armas de fogo; e mudanas no mercado
de trabalho, com a retrao e expanso
da economia e particularmente a disponibilidade
de empregos e de salrios compensadores
para jovens com baixa qualificao.
H
menos estudos e pesquisas sobre os fatores
de proteo, que diminuem o risco de crimes
e violncias. Entre os fatores apontados
como fatores de proteo contra o crime
e a violncia esto:
.
Incluso econmica, social e cultural,
particularmente dos jovens;
.
Valorizao de atitudes e comportamentos
no-criminosos, no-violentos e nodiscriminatrios,
a partir dos primeiros anos de desenvolvimento
da criana e do adolescente;
.
Desenvolvimento urbano e social;
.
Presena de famlias, grupos e redes
de superviso e apoio a crianas, adolescentes
e jovens;
.
Limitao e controle do o a drogas,
lcool e armas de fogo.
Os
principais tipos de programas de preveno
do crime na esfera da comunidade so (Sherman
et al 1997):
a)
programas voltados para a organizao
e mobilizao da comunidade;
b)
programas dirigidos a gangues;
c)
programas com mentores (orientadores);
d)
programas de recreao;
e)
programas para a reduo da presena ou
do o a drogas, lcool e armas.13
Estes
programas ainda no foram suficientemente
avaliados, mas de maneira geral, ainda
que possam produzir resultados positivos,
no so suficientemente compreensivos
e direcionados para os fatores principais
ou estruturais que influenciam a incidncia
de crimes e violncias na esfera da comunidade.
Entre os programas desenvolvidos, Sherman
aponta que so promissores os programas
com orientadores (mentores), programas
dirigidos a gangues quando voltados para
reduo da coeso das gangues, e programas
de recreao para jovens aps a escola
quando contam com adequada orientao
e superviso dos participantes.
Programas
de organizao e mobilizao da comunidade
incluem programas que podem ser voltados
criao de organizaes comunitrias
ou mobilizao de recursos para resolver
problemas comunitrios, e que podem adotar
estratgias horizontais e verticais de
organizao e mobilizao da comunidade.
Segundo Sherman, a maioria destes programas
no produz resultados porque adotam estratgias
horizontais e atribuem a organizaes
da prpria comunidade a responsabilidade
pela resoluo de problemas cuja resoluo
depende da ao de organizaes pblicas
e privadas situadas fora da comunidade.
Estes programas poderiam ser mais eficazes
se adotassem estratgias verticais e procurassem
influenciar a ao das organizaes pblicas
e privadas capazes de, efetivamente, resolver
os problemas da comunidade.
Em
relao ao controle de armas de fogo,
os especialistas assinalam a eficcia
do mpoliciamento direcionado para reas
de risco de crimes cometidos com arma
de fogo, do rastreamento da propriedade
de armas de fogo, e do aumento das condies
exigidas para a compra e a venda de armas
(Travis e Waul 2002). Por outro lado,
os especialistas assinalam a ineficcia
de programas atravs dos quais o governo
compra de volta as armas dos cidados
e programas atravs dos quais o governo
exige uma licena especial para o porte
de armas de fogo ocultas (Sherman et al
1997, Travis e Waul 2002).
Preveno
Local 14
Nos
ltimos vinte anos, em diversos pases,
os governos locais comearam a desenvolver
polticas e programas mais compreensivos
e intersetoriais, visando preveno
do crime e da violncia e promoo
da segurana de comunidades cujo tamanho
pode variar de bairros at cidades de
menor ou maior porte. Governos centrais
e organizaes internacionais, particularmente
a Organizao das Naes Unidas, atravs
do Programa Cidades Mais Seguras e do
Programa de Gesto Urbana, tm apoiado
estas iniciativas. Estes programas tipicamente
focalizam mltiplos fatores de risco e
de proteo, e integram aes de diversas
organizaes governamentais e no governamentais.
Nos Estados Unidos e Canad, com o desenvolvimento
do policiamento comunitrio e do policiamento
orientado para a resoluo de problemas,
a polcia freqentemente assume um papel
central na articulao de organizaes
locais e no desenvolvimento de programas
de preveno na comunidade. Na Inglaterra,
Frana e Itlia, governos locais freqentemente
assumem a liderana. Na Inglaterra, os
programas de preveno na comunidade envolvem
a formao de parcerias contra o crime.
Na Frana, os programas de preveno na
comunidade envolvem o estabelecimento
de contratos locais de segurana. Nos
Estados Unidos, programas de preveno
na comunidade assumem diversos formatos,
mas freqentemente envolvem parcerias
entre a polcia e organizaes locais,
incentivados pelo governo federal atravs
de programas federais como Local Law
Enforcement Block Grants, Weed and Seed,
Comprehensive Communities, Title V Delinquency
Prevention Grants.
Estudos
e pesquisas realizados nos Estados Unidos
sugerem a importncia do desenvolvimento
de programas de preveno compreensivos
e multi-setoriais, particularmente dirigidos
a cidades e bairros onde h alta incidncia
de crimes e violncias (Sherman et al
1997). Entretanto, estes programas ainda
so relativamente recentes e no foram
suficientemente avaliados. Alm disso,
o fato de serem compreensivos, focalizando
mltiplos fatores de risco e de proteo,
de envolverem mltiplas aes desenvolvidas
por mltiplas agncias, e assumirem caractersticas
diferentes em comunidades diferentes,
dificulta o monitoramento e avaliao
dos resultados, mais especificamente a
identificao das aes que produziram
e das aes que no produziram resultados
positivos.
Preveno
Situacional
Em
comunidades e bairros, a incidncia de
crimes e violncia tambm freqentemente
concentrada em determinadas situaes,
locais e horrios os chamados hot-spots
onde as oportunidades para a prtica
de crimes e violncias so maiores. A
concentrao de aes de preveno em
hot-spots, visando a reduzir as oportunidades
para a prtica de crimes e violncias,
uma estratgia adotada de maneira crescente,
principalmente por empresas pblicas e
privadas e servios de segurana privada,
mas tambm por organizaes policiais
(ver seo dedicada a aes de preveno
na esfera da polcia) e governos locais,
paralelamente a aes de preveno dirigidas
diretamente s vtimas ou agressores.
Programas
de preveno situacional so bastante
utilizados para preveno de crimes contra
o patrimnio, que freqentemente envolvem
o uso de violncia, em condomnios e reas
residenciais, reas comerciais, bancos,
estabelecimentos e mquinas que acumulam
grande quantidade de dinheiro, espaos
pblicos com grande circulao de pessoas,
estaes rodovirias, metrovirias, ferrovirias
e aeroportos, estacionamentos e garagens,
meios de transporte pblico.
O
principal objetivo de programas de preveno
situacional a reduo das oportunidades
para prtica de crime, atravs do aumento
do custo, aumento do risco e reduo do
benefcio associado prtica de crimes
em situaes, locais e horrios especficos,
visando a dissuadir a prtica de crimes
nestas situaes, locais e horrios. Estudos
e pesquisas realizados nos Estados Unidos
e Inglaterra mostram que programas de
preveno situacional so efetivamente
capazes de reduzir de maneira significativa
o crime e a violncia nas situaes, locais
e horrios em que so implementados, mesmo
considerando-se os efeitos da migrao
dos crimes (Eckblom 1998; Pease 1998;
Pease 1997; Eck 1997). Mostram tambm
que estes programas podem produzir dois
tipos de efeitos no previstos, um contrabalanando
o outro: a) migrao de crimes para outras
situaes, locais e horrios, que no
so alvos de programas de preveno; b)
reduo de crimes em outras situaes,
que no so alvos de programas de preveno,
mas, devido proximidade ou semelhana
com situaes em que estes programas existem,
so percebidas como situaes em que os
programas so desenvolvidos.
Entretanto,
programas de preveno situacional freqentemente
combinam diferentes estratgias visando
a reduzir as oportunidades para prtica
de crimes e violncias, algumas delas
centradas no aumento de custos, e outras
no aumento de riscos, e outras ainda na
reduo de benefcios associados prtica
do crime e da violncia (Eckblom 1998:
Pease 1997). Neste caso, difcil determinar
quais estratgias so efetivamente responsveis
pela preveno do crime (Eck 1997). A
proteo de alvos e vtimas, o controle
de o a alvos e vtimas, o afastamento
dos agressores, e o controle de facilitadores
para prtica de crimes e violncias (em
particular, armas, lcool e drogas), so
estratgias que visam a aumentar os custos
para a prtica de crimes e violncias.
O
controle de entrada e sada, e a vigilncia,
que podem ser feitas por profissionais
de segurana, pelos trabalhadores nos
locais de trabalho e pelo pblico, so
estratgias que visam a aumentar os riscos
da prtica de crimes e violncias. A remoo
de alvos e vtimas, a identificao de
bens, a remoo de estmulos, o estabelecimento
de regras de conduta so estratgias que
visam a reduzir os benefcios resultantes
da prtica de crimes e violncias.
um trao inerente a estratgias de preveno
situacional serem muito sensveis s caractersticas
das situaes para as quais foram desenvolvidas,
sendo mais eficazes nas situaes para
as quais foram desenvolvidas. Diante de
situaes com caractersticas diferentes,
ou mesmo de mudanas nas caractersticas
das situaes nas quais foram desenvolvidas,
inclusive mudanas resultantes da capacidade
dos criminosos de responder implantao
de programas de preveno situacional,
estratgias de preveno situacional podem
perder eficcia. Deste fato decorre a
necessidade de constante adaptao e aperfeioamento
de estratgias de preveno situacional.
Pease (1998) argumenta que indivduos
e organizaes freqentemente deixam de
adotar, desenvolver e aperfeioar estratgias
de preveno situacional porque desconhecem
as possibilidades de preveno, mas principalmente
porque os custos so maiores do que os
benefcios da preveno e h possibilidade
de rear os custos da preveno situacional
para terceiros e para organizaes policiais.
Neste sentido, Pease argumenta que os
governos devem incentivar indivduos e
organizaes a adotar medidas de preveno
situacional e evitar o ree dos custos
da preveno situacional para terceiros
e para organizaes policiais. Entre as
diferentes formas atravs das quais os
governos podem incentivar a preveno
situacional, Pease destaca:
.
Disseminao de informao sobre as
possibilidades de reduo do crime e da
violncia atravs de estratgias de preveno
situacional;
.
Disseminao de informao sobre princpios
de preveno situacional do crime e da
violncia que podem ser aplicados em diferentes
situaes;
.
Disseminao de informao sobre estratgias
de preveno situacional, consideradas
eficazes para diferentes situaes;
.
Incentivos econmicos para adoo
de medidas que diminuam as oportunidades
para a prtica de crimes, por exemplo,
na construo de espaos e estabelecimentos
pblicos e privados, no desenvolvimento
de produtos e servios, e at mesmo no
desenvolvimento de novas polticas;
.
Sanes econmicas para adoo de
medidas que aumentem as oportunidades
para a prtica de crimes;
.
Imposio da obrigatoriedade de estudos
para verificar o impacto, do ponto de
vista da segurana pblica, de propostas
de construo de espaos e estabelecimentos
pblicos e privados, de desenvolvimento
de produtos e servios, e de desenvolvimento
de novas polticas.
Programas
Centrados na Comunidade
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia desenvolvidos no Brasil apresentados
neste relatrio, 34 so centrados na comunidade
e cerca de 40, centrados em outras reas,
realizam aes na rea da comunidade.
A maioria dos programas de preveno do
crime e da violncia na esfera da comunidade
comeou a ser implementada na dcada de
1990, mas apresentam um leque bastante
heterogneo de iniciativas. H, tambm,
programas iniciados na dcada de 1980.
Dos
programas focalizados na comunidade h
os que trabalham a incluso social de
uma forma mais completa, implementando
diferentes programas sociais (sade, renda,
trabalho, moradia, cidadania) e revitalizando
o espao urbano em determinados bairros
e/ ou favelas das cidades. H os que trabalham
atravs da implementao de programas
sociais especficos ou do incentivo
organizao e mobilizao da comunidade
para me-lhoria no ambiente comunitrio.
H
programas que oferecem oportunidades de
esporte, lazer e cultura para jovens em
sua comunidade e essas atividades vo
desde boxe, basquete, futebol e outros
esportes, at teatro, dana, msica, escultura
e restaurao de obras histricas. Em
alguns programas a atividade comunitria
realizada em locais criados para esse
fim na prpria comunidade, o que faz com
que a populao se sinta co-responsvel
pelo equipamento. H tambm programas
que aproximam a escola da comunidade e
transformam a escola em centro de reflexo
sobre seus prprios problemas e sobre
os problemas da comunidade, sendo que
em alguns desses programas observou-se
o desenvolvimento de atividades extra-classe
com foco na valorizao da comunidade
por crianas e jovens, bem como a participao
em projetos comunitrios.
De
uma forma geral, a formao e capacitao
de jovens para compreender e intervir
de uma forma positiva nas suas comunidades
aparece nos programas de preveno. A
articulao de programas, servios, rgos
governamentais e entidades comunitrias,
bem como a definio dos papis e atribuies
desses atores envolvidos com a preveno
da violncia, compem programas cujo eixo
a elaborao e implementao de planos
municipais de segurana pblica. H tambm
programas que criam articulaes regionais
entre municpios acerca de uma temtica
especfica, como segurana pblica e infncia
e juventude, por exemplo.
H
ainda programas especficos de iluminao
pblica nas vizinhanas de escolas com
alto ndice de violncia, programa de
silncio urbano que determina o horrio
de fechamento de bares, programa de retirada
de vendedores ambulantes das vias pblicas
e re-alocao em espao especfico para
esse comrcio, programa de fechamento
de lixes e organizao de cooperativas
de catadores e desenvolvimento de reciclagem
e monitoramento de vias pblicas por meio
de cmeras de vdeo. A interveno na
esfera da comunidade permeia tambm quase
todos os programas voltados para a violncia
domstica contra mulheres, crianas e
adolescentes, sejam eles mais especficos
da sade, da famlia ou da justia. Esses
programas, de uma forma geral, realizam
atendimento multidisciplinar e acabam
intervindo na esfera da comunidade quando
realizam palestras, seminrios, debates,
criam fruns locais e regionais para discusso
da temtica, promovem campanhas de conscientizao
e de incentivo a denncias e notificaes
e articulam os servios e organizaes
locais em uma rede de atendimento.
Programas
de implantao de centros que integram
servios de assistncia jurdica, plantes
de delegacias, emisso de documentos,
mediao de conflito, juizados especiais,
centros de informao, dentre outros servios,
em bairros e comunidades especficas e
em determinadas regies das cidades, so
tambm formas de interveno na esfera
da comunidade. Em alguns programas focalizados
na revitalizao urbana ou na resoluo
de problemas de segurana pblica
em determinados bairros, h a criao
de conselhos e/ou comisses que prevem
a participao da comunidade no levantamento
dos problemas e das possibilidades de
soluo.
A
dimenso comunitria, como se pode constatar
dos programas encontrados na realidade
brasileira, bastante fluida e permeia
boa parte dos programas de preveno do
crime e da violncia, adquirindo maior
ou menor importncia dependendo do programa
e do contexto em que implementado. A
importncia das aes na esfera da comunidade
no desenvolvimento de programas de preveno
do crime e da violncia vem sendo cada
vez mais reconhecida.
De
um modo geral, h pouco acompanhamento
e monitoramento dos resultados do trabalho
realizado. Os indicadores mais freqentes
so o nmero de participantes e de atendimentos
realizados, sendo que h poucos registros
sobre a evoluo do trabalho realizado
e do reflexo desses programas na preveno
do crime e da violncia, especialmente
considerando que muitos programas trabalham
com fatores de risco e de proteo e que
no h informaes sistematizadas que
possam servir para esse monitoramento.
No
entanto, alguns programas mais especficos,
como aqueles de preveno situacional
e em hot spots conseguem estabelecer
uma relao mais direta com a preveno
do crime e da violncia, uma vez que avaliam
o impacto atravs de indicadores mais
objetivos, como o nmero de crimes.
Recomendaes
.
Programas voltados para organizao
e mobilizao da comunidade para participao
nas decises sobre interesses da comunidade,
especificamente no desenvolvimento de
polticas de preveno do crime e da violncia
e melhoria da segurana pblica.
.
Programas voltados para evitar e para
reduzir o envolvimento de grupos da comunidade
com o crime e a violncia;
.
Programas voltados para evitar a vitimizao
e reduzir o impacto da vitimizao sobre
as famlias, os grupos e a comunidade;
.
Programas de preveno social do crime
e da violncia, visando a reduzir os fatores
de risco e a ampliar os fatores de proteo
que afetam a incidncia e o impacto do
crime e da violncia na comunidade, especialmente
nas seguintes reas:
.
Infra-estrutura urbana e habitao;
.
Sade, educao, emprego, promoo social;
.
Cultura, esporte e lazer;
.
Segurana e justia;
.
Programas de preveno situacional,
visando a reduzir as oportunidades para
prtica de crimes e violncias nas reas
de risco (hot-spots).
4.6.
A Polcia e a Preveno
O
papel desempenhado pela polcia na preveno
do crime e da violncia vem sendo estudado
e pesquisado em diversos pases do mundo,
especialmente nos Estados Unidos e Inglaterra.
H uma polarizao do debate entre aqueles
que argumentam que a polcia tem um papel
central e aqueles que argumentam que a
polcia tem um papel marginal na preveno
do crime e da violncia. Mas diversos
estudos e pesquisas procuram distinguir
diferentes tipos de estratgias
adotadas pelas polcias e avaliar o impacto
destas estratgias sobre o crime e a violncia.
Nas
dcadas de 1970 e 1980, uma srie de pesquisas
mostrou as limitaes, do ponto de vista
da preveno do crime, das estratgias
tradicionais de policiamento centradas
no aumento da presena policial, das operaes
de patrulhamento, do nmero de prises,
e da rapidez no atendimento de ocorrncias.
Estes estudos contriburam para o desenvolvimento
de uma srie de inovaes na rea da polcia,
particularmente o policiamento comunitrio,
o policiamento orientado para a resoluo
de problemas, o policiamento orientado
para a manuteno da ordem e na melhoria
da qualidade de vida, e o policiamento
direcionado para hot-spots (locais e
horrios de alto risco de crime e violncia).
O
direcionamento de policiais para hot-spots
uma tpica ao de preveno situacional,
freqentemente adotada junto a outras
aes de preveno situacional utilizadas
pela comunidade, como, por exemplo, a
instalao de cmeras de televiso, para
aumentar a vigilncia em locais com alta
incidncia de crimes. Entretanto, o impacto
do policiamento direcionado para hot-spots
depende em grande parte do tipo de relacionamento
existente entre a polcia e a comunidade
(Sherman et al 1997).
O
policiamento comunitrio e o policiamento
orientado para a resoluo de problemas
so direcionados para a reduo dos fatores
de risco que contribuem para aumentar
a incidncia de crimes e violncias na
sociedade. H diferentes formas de policiamentocomunitrio,
algumas delas se aproximam bastante do
policiamento orientado para a resoluo
de problemas. A principal diferena entre
os dois tipos de policiamento que o
policiamento comunitrio enfatiza a importncia
do contato polcia-comunidade e a reduo
de fatores conjunturais/situacionais que
aumentam o risco de crimes na comunidade.
O policiamento orientado para a resoluo
de problemas enfatiza a importncia dos
resultados da ao policial e a reduo
dos fatores estruturais/sociais que aumentam
o risco de crimes na comunidade. Sherman
compara a estratgia de preveno do policiamento
comunitrio estratgia adotada pelos
servios de segurana privada e a estratgia
do policiamento orientado para resoluo
de problemas estratgia adotada pelos
profissionais da sade pblica (Sherman
1995).
Segundo
Sherman, a legitimidade da polcia e a
existncia de prticas de responsabilizao
da polcia capazes de assegurar esta legitimidade
so fatores cruciais para a preveno
do crime e da violncia (Sherman et al
1997).15 Estudos e pesquisas mostram que
a legitimidade da polcia, particularmente
a legitimidade decorrente do tratamento
dispensado aos cidados, um fator que
contribui para a preveno do crime e
da violncia e, no caso dos cidados j
envolvidos com a prtica de crimes e violncias,
contribui para a preveno da reincidncia.
Estudos e pesquisas disponveis indicam
que h estratgias de policiamento eficazes
na preveno do crime e da violncia,
particularmente:
.
Direcionamento do policiamento para
hot spots em que h alto risco de crime
e violncia;
.
Direcionamento da investigao criminal
e das prises para os casos dos criminosos
envolvidos em crimes mais graves e em
maior nmero de crimes;
.
Direcionamento da investigao criminal
e das prises para os casos de violncia
domstica, quando os suspeitos tm emprego
ou trabalho;
.
Direcionamento da investigao criminal
e das prises para os casos de pessoas
dirigindo sob efeito de lcool;
. Direcionamento
do policiamento para proteo de vtimas
envolvidas em crimes graves e em maior
nmero de crimes.
Indicam
tambm que h estratgias ainda no suficientemente
avaliadas, mas que podem ser consideradas
promissoras, incluindo:
.
Policiamento comunitrio quando a
comunidade participa efetivamente da definio
das prioridades para a preveno do crime
e da violncia;
.
Policiamento comunitrio quando a
polcia e a comunidade priorizam o aumento
da responsabilizao e da legitimidade
da polcia e melhoria das relaes entre
a polcia e a populao, inclusive as
relaes com as vtimas e dos autores
de crimes e violncias;
.
Policiamento orientado para a manuteno
da ordem, quando possvel resolver o
problema de declnio da legitimidade da
polcia e de deteriorao das relaes
entre a polcia e a populao;
.
Policiamento orientado para a resoluo
de problemas;
.
Policiamento direcionado para apreenso
de armas.
H,
entretanto, estratgias de policiamento
que so consideradas pouco ou nada eficazes,
e at contraproducentes, do ponto de vista
da preveno do crime e da violncia.
.
Policiamento comunitrio quando no
h um claro direcionamento das aes da
polcia e da comunidade para a preveno
do crime e da violncia, mais especificamente
para os fatores que aumentam e/ou diminuem
o risco de crimes e violncias;
.
Policiamento comunitrio centrado
em programas de vigilncia de bairro (neighborhood
watch)
.
Policiamento para manuteno da ordem,
quando no possvel resolver o problema
de declnio da legitimidade da polcia
e de deteriorao das relaes entre a
polcia e a populao.
.
Direcionamento da investigao criminal
e das prises/apreenses para os casos
de jovens/adolescentes envolvidos em crimes
de pouca gravidade.
.
Direcionamento da investigao criminal
e das prises para pessoas envolvidas
no trfico de drogas.
.
Direcionamento da investigao criminal
e das prises para os casos de violncia
domstica, quando os suspeitos no tm
emprego ou trabalho.
Programas
Centrados na Polcia
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia desenvolvidos no Brasil apresentados
neste relatrio, seis esto centrados
na polcia e onze incluem aes nesta
esfera, apesar de estarem centrados em
outras reas, particularmente escola,
comunidade e sade. De um modo geral,
os programas de preveno do crime e da
violncia na esfera da polcia so recentes,
ganhando importncia a partir do final
da dcada de 1990, particularmente atravs
de programas de polcia comunitria e
de atendimento especializado a mulheres
e a crianas e adolescentes vtimas de
crimes e violncias. Ainda que existam
programas desenvolvidos na dcada de 1980,
muitos foram interrompidos e reiniciados
ou reformulados na dcada de 1990.
Dentre
os programas levantados, boa parte deles
desenvolve atividades de policiamento
comunitrio, incluindo a construo e
implantao de bases comunitrias em locais
especficos, aproximao com a comunidade
por meio de reunies comunitrias, a realizao
de diagnstico local sobre a situao
da criminalidade e violncia, interao
com organizaes comunitrias locais que
prestam atendimentos a vtimas e agressores.
H
programas visando criao de conselhos
comunitrios ou municipais de segurana,
integrando a polcia populao, a guardas
municipais, a setores organizados da sociedade
civil e a outros departamentos e rgos
governamentais. Estes conselhos buscam
construir, de forma compartilhada, o diagnstico
do problema do crime e da violncia,
bem como apontar as possveis aes a
serem desenvolvidas para a melhoria da
segurana pblica, dividindo e compartilhando
as atribuies de cada ator. Em alguns
casos, h tambm a elaborao de planos
municipais de segurana que buscam aproximar
e racionalizar as atividades das polcias,
da guarda municipal e de outros rgos
e secretarias municipais.
H
programas voltados para o atendimento
de vtimas do crime e da violncia, como
delegacias especializadas e o Programa
Bem Me Quer, desenvolvido em So Paulo
e posteriormente implantado em outros
estados, que integram o atendimento policial
aos atendimentos mdico, jurdico, social
e psicolgico, particularmente o atendimento
a vtimas de determinados tipos de violncia,
como a violncia domstica e sexual.
Programas
realizados pela polcia, direcionados
aos jovens, freqentemente incluem aconselhamentos
e palestras sobre o crime e a violncia
e especialmente sobre o uso de lcool
e drogas em escolas.
De
um modo geral, nos programas de preveno
do crime e da violncia realizados na
esfera da polcia, existe monitoramento
em relao incidncia de crimes, uma
vez que a prpria polcia quem produz
os dados sobre crimes. No entanto, ainda
baixo o grau de organizao desse acompanhamento
estatstico, especialmente no que diz
respeito continuidade do acompanhamento
no tempo e integrao das informaes
sobre crimes com outras informaes relevantes
para o monitoramento e a avaliao do
resultado dos programas de preveno da
violncia.
Recomendaes
.
Programas de apoio ao policiamento
orientado para a resoluo de problemas;
.
Programas de apoio ao policiamento
comunitrio, quando:
.
A comunidade efetivamente participa das
decises sobre as prioridades na preveno
do crime e da violncia;
.
A polcia e a comunidade priorizam a responsabilizao
e a legitimidade da polcia.
.
Programas de apoio ao policiamento
orientado para a manuteno da ordem e
da qualidade de vida, quando:
.
possvel resolver o problema de responsabilizao
e legitimidade da polcia.
.
Programas de apoio ao policiamento
orientado para reas e horrios de maior
risco de crimes (hot-spots).
.
Programas de apoio ao policiamento
orientado para controle do comrcio e
porte de armas de fogo e para apreenso
de armas de fogo ilegais, especialmente
programas direcionados a:
.
reas de risco de crimes praticados com
arma de fogo;
.
Rastreamento da propriedade de armas de
fogo;
.
Imposio de controles exigidos pela lei
para venda de armas;
.
Imposio de controles exigidos pela lei
para compra, registro e porte de arma.
.
Programas de apoio ao policiamento
direcionado para preveno da direo
de veculo sob efeito de lcool;
.
Programas de apoio investigao
criminal e percia tcnica voltados
para os casos de crimes mais graves, de
criminosos com crimes mais graves e mais
freqentes, e de vtimas de crimes mais
graves e mais freqentes;
.
Programas de apoio investigao
criminal e percia tcnica voltados
para os casos de violncia familiar ou
domstica e violncia sexual;
.
Programas de reduo da lentido na
tramitao dos inquritos policiais;
.
Programas de reduo do nmero de
pessoas presas em delegacias de polcias;
.
Programas voltados para a limitao
e controle do uso da fora em aes policiais;
.
Programas de apoio ao registro, compartilhamento,
anlise e uso de informaes sobre a incidncia
do crime e a estrutura e funcionamento
do sistema de segurana pblica,
voltados para o desenvolvimento de polticas
e programas de preveno;
.
Programas de apoio ao estudo e pesquisa
sobre a estrutura e funcionamento do sistema
de segurana pblica, e sua relao com
a preveno do crime.
4.7.
A Justia e a Preveno
A
Justia tem um papel central na preveno
do crime e da violncia, nem sempre reconhecido
pela populao que v as organizaes
do sistema de justia criminal e istrao
penitenciria como organizaes responsveis
simplesmente pela aplicao e execuo
de punies aos autores de crimes e no
como organizaes responsveis pela preveno
de crimes na sociedade.
Entretanto,
as punies aplicadas e executadas pelo
sistema de justia criminal e istrao
penitenciria no tm como objetivo apenas
a retribuio do mal causado sociedade
pelos autores dos crimes. Tm como objetivo,
principalmente, a reabilitao e reintegrao
social, profissional e familiar dos autores
de crimes, e/ou a sua deteno e incapacitao
para a prtica de novos crimes. Neste
sentido, as organizaes do sistema de
justia criminal e istrao penitenciria
tm um papel central na preveno da reincidncia
criminal e conseqentemente na preveno
do crime e da violncia na sociedade,
na medida em que a reincidncia criminal
contribui para o aumento dos crimes e
violncias na sociedade. Alm disso, a
ameaa de punio por parte das organizaes
do sistema de justia criminal e istrao
penitenciria aumenta o risco e o custo
da prtica de crimes. , portanto, um
fator de dissuaso que tambm contribui
para a preveno da reincidncia criminal
e para a preveno do crime e da violncia
na sociedade. Alm disso, a Justia tambm
tem um papel fundamental na preveno
do crime e da violncia na medida em que
o sistema judicirio uma das instncias
de resoluo de conflitos interpessoais
e coletivos que, se no resolvidos, podem
se intensificar e aumentar o risco de
crimes e violncias na sociedade. Com
relao punio, os estudos e pesquisas
disponveis indicam que a forma pela qual
o sistema de justia criminal aplica e
executa as punies e trata os autores
de crimes tem um impacto significativo
sobre a reincidncia criminal e a incidncia
de crimes e violncias na sociedade. So
fatores importantes o respeito lei e
aos direitos dos agressores, bem como
a consistncia na aplicao e execuo
das punies. H pouca evidncia, entretanto,
de que o aumento das punies, especificamente
o aumento da utilizao da pena de priso,
contribui para a preveno criminal.
So
considerados eficazes do ponto de vista
da preveno criminal:
.
Programas de reabilitao e reinsero
social, profissional e familiar, desde
que sejam estruturados e compreensivos,
adequados s necessidades dos participantes,
centrados no desenvolvimento de habilidades
educacionais, profissionais e sociais,
e no reforo de regras de comportamento,
e no simplesmente ao fortalecimento da
auto-estima, e caracterizados por um relacionamento
positivo entre as pessoas responsveis
pela implementao e os participantes
do programa.
.
Penas de priso para pessoas que cometem
crimes graves ou reincidem freqentemente;
.
Penas alternativas priso, para
crimes menos graves, variveis de acordo
com o tipo de crime e a situao do agressor;
.
Programas para tratamento da dependncia
qumica na priso.
Jovens
Na
rea da Justia, h organizaes e profissionais
responsveis especificamente pelo tratamento
de adolescentes autores de atos infracionais.
No Brasil, como em outros pases, os adolescentes
se tornam alvo de medidas socioeducativas
visando a sua reabilitao e reinsero
social, profissional e familiar, no momento
em que do entrada no sistema de justia.
A gravidade e freqncia dos atos infracionais
so os parmetros para definio das medidas
a serem aplicadas ao jovem. H consenso
na literatura internacional, e na brasileira,
de que quanto mais perto da comunidade
estiver o adolescente em cumprimento das
medidas scio-educativas, melhores so
os resultados obtidos. Estudos internacionais
do muito destaque s aes de preveno
do crime e da violncia realizadas pelas
organizaes que atendem aos jovens infratores.
Dois tipos de programas mostram bons resultados:
aqueles com enfoque na reabilitao (em
detrimento dos que possuem enfoque punitivo)
e os com superviso comunitria. Inmeras
avaliaes mostraram a no eficincia
dos programas que incutem o medo e a punio,
aqueles de abordagem militar e os que
priorizam apenas o aconselhamento individual
ou coletivo dos jovens. Entretanto, os
programas com base na reabilitao recebem
dos avaliadores internacionais a mesma
crtica feita no Brasil: embora a reabilitao
seja o objeto principal das aes, na
prtica, so muito pobremente implementados,
devido a fatores financeiros, gerenciais
e relacionais (Sherman et al 1997).
A
anlise de 443 diferentes programas norte-americanos
avaliados mostrou que, em mdia, a taxa
de reincidncia caiu de 50% entre os adolescentes
que no aram por programa de reabilitao
para 45% entre os adolescentes que aram
por programas de reabilitao. Considerando-se
apenas os adolescentes que aram por
programas de reabilitao mais estruturados
e compreensivos isto , adequados s
necessidades dos participantes, centrados
no desenvolvimento de habilidades educacionais,
profissionais e sociais, no reforo de
regras de comportamento, e caracterizados
por um relacionamento positivo entre as
pessoas responsveis pela implementao
e os participantes do programa a taxa
de reincidncia cai ainda mais, ficando
entre 32%-38% (Sherman et al 1997).
Um
interessante exemplo de interveno intensiva
com jovens que deram entrada na Justia
Juvenil da Flrida/EUA baseado na linha
sistmica, englobando o jovem, sua famlia
e comunidade (Cervenka et al. 1996).
efetuado na prpria casa do jovem em cumprimento
de medida. Um consultor de campo se encontra
com a famlia por uma hora, no mnimo
trs vezes por semana, durante aproximadamente
10 semanas. Todos os familiares que vivem
na casa fazem parte dos encontros. Aps
esse perodo de contato intensivo, a comunicao
permanece atravs de contato telefnico
com os pais, durante quatro anos, visando
a monitorar o funcionamento familiar e
o nvel de estresse.
A
interveno baseada na disponibilizao
de servios de apoio, ados pela instituio,
de acordo com a prioridade demonstrada
por cada famlia (usados para ajudar a
famlia a se conectar com seus prprios
recursos). Trabalha com o e e o
empoderamento da famlia em seu ambiente
natural, e no com suas fraquezas. Assumese
que os pais tm capacidade para identificar
o que melhor para a famlia, buscando-se
respeitar e apoiar os valores do sistema
familiar. As metas que os servios desenham
para o empoderamento da famlia so:
reestruturar limites; restaurar a hierarquia
familiar; estimular habilidades parentais
mais efetivas; restaurar a organizao
pela adoo de limites (o que aceitvel
e o que no ), estabelecendo regras e
delegando tarefas apropriadas para a idade,
acordadas entre todos os membros da famlia;
dar e aos pais para tomarem a responsabilidade
do bemestar da criana/adolescente; aumentar
habilidades para comunicao entre os
membros; desenvolver habilidade em resolver
problemas.
Tambm
so postuladas metas para a famlia, desenvolvendo
sua auto-estima e a capacidade da criana/adolescente.
Defende-se que a criana/adolescente em
conflito com a lei deve: ser ouvida e
aceita, no ser identificada como um problema.
Sua famlia precisa: dar uma trgua
ao comportamento antigo, oferecendo a
possibilidade de um novo comeo; criar
um ambiente de segurana, onde temas como
drogas, dificuldades entre pares,
problemas na escola e outros possam ser
discutidos livremente, sem conseqncias.
A criana/adolescente necessita ser retirada
do lugar de poder (posio freqentemente
ocupada por infratores que possuem recursos,
autonomia no mundo infracional e/ou liderana
na famlia) e colocada como um igual entre
os irmos, sendo, porm, reconhecida como
uma pessoa nica e especial.
O
programa estabelece quatro fases da ateno.
A primeira fase a de coleta de dados,
que se inicia no primeiro encontro, momento
crtico para o resultado da interveno.
comum que muitas famlias tenham sido
tratadas de forma desrespeitosa por outras
instituies, chegando ao servio desconfiadas
ou resistentes. So acionados mecanismos
sociais de apoio econmico, social e profissional.
A fase intermediria refora esses pontos,procurando
apontar o que est mudando e o que no
est. Reduz-se o nmero de contatos.
A
fase seguinte a de trmino, duas semanas
antes da graduao, momento em que se
finaliza o atendimento. Nesse encontro,
que lembra o momento da graduao acadmica,
feita uma checagem sobre alguns pontos
cruciais, como hierarquia, limites, empoderamento,
problemas, comunicao, regras/tarefas
e conexo com outros sistemas sociais.
Nessa fase, comum ocorrerem novamente
comportamentos disfuncionais como os apresentados
antes do tratamento, que o consultor deve
estar apto a lidar, j que h incerteza
quanto ao funcionamento familiar sem a
presena do consultor. Pensar medidas
de preveno e promoo uma tarefa ainda
mais difcil quando os jovens esto inseridos
em gangues juvenis. Estudos internacionais
sobre a efetividade dos programas atuarem
sobre esses grupos ressaltam a dificuldade
de generalizao dos resultados obtidos
pela diversidade de organizao e atuao
dos grupos juvenis. Avaliaes desses
programas mostraram efeito fraco ou inexistente
sobre a violncia cometida pelas gangues.
Muitas
aes realizadas sobre esses grupos
inclusive as aes policiais tendem
a reforar a coeso do grupo e aumentar
sua identificao infracional. Contudo,
essa forma de atuao considerada promissora
quando consegue reduzir a coeso do
grupo e quando est associada a intervenes
em problemas estruturais na comunidade.
Programas escola-res e comunitrios so
realizados geralmente com a presena de
orientadores que moni-toram o comportamento
dos jovens.
Alguns
itens so considerados essenciais para
que um programa que atue sobre gangues
juvenis seja bem sucedido:
(1)
as comunidades no podem negar a existncia
do problema das drogas e de gangues;
(2)
deve-se voltar para jovens de mdio ou
alto risco, com abordagem intensiva e
multifacetada, focalizando o desenvolvimento
de habilidades (como a resoluo de conflitos),
desestimulando crenas, atitudes e valores
que reforcem comportamentos antisociais;
(3)
oferecer alternativas para o envolvimento
dos jovens das gangues, como programas
recreacionais, eventos escolares, trabalho;
(4)
deve ser conduzido nas prprias comunidades
dos jovens, envolvendo as famlias e a
escola;
(5)
a equipe que o dirige deve ser bem treinada,
capaz de sentir empatia pelos jovens e
de compreender a cultura juvenil, sem
desmerecer ou depreciar suas crenas;
(6)
procurar associar-se ao mundo do trabalho,
propiciando oportunidades de treinamento
profissional e emprego;
(7)
seus objetivos devem ser especficos e
resultar em alguma forma oficial de sucesso,
como por exemplo, um diploma;
(8)
compreender que a reincidncia normal
(especialmente para os usurios de lcool
e drogas e para alguns comportamentos
sociais negativos) e que o tratamento
um processo contnuo, mais do que um
nico episdio. Tcnicas de preveno
de reincidncia devem sempre ser utilizadas
para facilitar a adaptao do jovem
comunidade.
Brasil
Estudo
nacional realizado com adolescentes em
conflito com a lei de Recife e do Rio
de Janeiro identificou distines entre
os jovens das duas cidades. No Rio de
Janeiro, a influncia do trfico predomina
e os grupos formados so muito mais voltados
para os interesses econmicos de
cada boca de fumo. Em Recife, os jovens
se agregam mais em funo do seu bairro
e dos interesses comuns aos grupos de
cada localidade (Assis, 1999). Essas diferenas
poderiam se encaixar dentro do que Zaluar
(1997) define como quadrilhas e galeras.
As primeiras costumam ter hierarquia bem
definida e possuir pequeno nmero de pessoas
que se organizam com a finalidade de desenvolver
atividades ilegais para o enriquecimento
de seus membros. J as galeras se caracterizariam
por serem organizaes sem chefia instituda,
regras explicitadas e rituais de iniciao,
geralmente com estreita relao com os
bairros em que vivem, que se renem mais
para atividades recreativas.
Grupos
de jovens de classe mdia tambm so reconhecidos
pela violncia no pas. Sejam eles os
jovens de Braslia que queimaram vivo
um ndio, ou alguns lutadores de artes
marciais, que cultivam gestos e atitudes
agressivas, colecionando episdios de
violncia, numa cultura em que a pedagogia
da briga e os valores machistas se mostram
profundamente arraigados (Minayo et al.,
1999). Poucas aes conjuntas preventivas
sobre esses grupos tm sido feitas no
pas, desconhecendo- se suas formas de
organizao e atuao. Menos ainda se
sabe sobre os mecanismos de preveno
da violncia mais indicados para esses
to variados grupos. Um outro tpico que
tem tido destaque no Brasil quando se
pensa em preveno da violncia e promoo
de segurana se refere s medidas para
melhorar as condies de ressocializao
do jovem em conflito com a lei, especialmente
aquele privado de liberdade, geralmente
afastado da comunidade e da famlia.
No
que se refere conduo das medidas de
Liberdade Assistida e Semiliberdade, alguns
municpios brasileiros tm sado frente
com estratgias de mobilizao comunitria.
Alguns exemplos so os municpios de Santo
ngelo/RS, Boa Vista/RR, Recife/PE e Belo
Horizonte/MG. Nesses locais, a participao
da comunidade se destaca, inserindo-se,
freqentemente, a figura de orientadores
comunitrios voluntrios que acompanham
o adolescente no dia a dia, dando e
ao tcnico responsvel pelo jovem. Todavia,
em parte significativa dos municpios
brasileiros, ainda perduram: o distanciamento
da comunidade na implementao das medidas
socioeducativas, a precariedade das intervenes
sociais e cognitivas de apoio famlia
do jovem e o atendimento socioeducativo
mais focalizado na punio e no na ressocializao
juvenil.
Criatividade
ainda menor a dos servios que atendem
jovens em situao de privao de liberdade.
Os avanos conceituais sobre as formas
de atendimento e preveno da infrao
juvenil alcanados no Brasil na ltima
dcada, que distanciam os antigos modelos
punitivos das perspectivas atuais (que
priorizam modelos pedaggicos de ateno
e desenvolvimento de potencialidade),
ainda no foram suficientes para reverter
a prtica institucional conservadora de
institucionalizao, secularmente arraigada.
A despeito da nova doutrina, muitas instituies
tm contribudo pouco para a promoo
de qualidade de vida, sade mental, cidadania
dos usurios do sistema, ressocializao
e reduo da reincidncia (Oliveira e
Assis, 1999). Ao contrrio, muitas vezes
permitem ou produzem formas significativas
de violao aos direitos humanos, sobretudo
quando a infrao cometida e a medida
aplicada so de maior gravidade. (Xaud,
1999; Brasil, 2002).
O
retorno do adolescente privado de liberdade
ao seu lar e comunidade um momento delicado
e usualmente no acompanhado pelas instituies,
facilitando, para muitos jovens, o retorno
ao mundo infracional. As ms condies
da estrutura de grande parte das instituies
brasileiras (lotao, adequao do espao
proposta socioeducativa), os modelos
de ateno e as formas como so executadas
as atividades socioeducativas constituem
outro ponto fundamental de interesse para
o campo de reflexo sobre as medidas preventivas
e para a noo de promoo de condies
de vida para esses jovens e suas famlias.
A constatao da realidade vivenciada
em muitas instituies brasileiras ilustra
o quo distante para esses jovens esto
os paradigmas da preveno e promoo
(Assis e Constantino, 2003).
A
dificuldade de atuar preventivamente e
de forma a promover condies de reaprendizado
social nessas instituies fechadas
um dos mais srios imes a serem
enfrentados. Uma das poucas tentativas
observadas foi a do Programa Escola
de Paz, em desenvolvimento pela Unesco
na rede pblica de ensino de boa parte
do pas, que durante alguns meses tentou
levar a noo de cultura de paz aos adolescentes
em privao de liberdade do Rio de Janeiro.
A falta de continuidade dos programas,
a precariedade dos registros dos programas
institucionais e a inexistncia de avaliaes
dificultam a socializao de experincias
e impedem a real compreenso do estado
da arte da preveno da violncia juvenil
e da promoo da segurana pblica no
pas.
Recomendaes
.
Priorizar programas com enfoque na
reabilitao e de superviso comunitria;
.
Integrar programas de preveno direcionados
aos jovens em conflito com a lei a programas
de preveno mais universais, especialmente
aqueles voltados preveno da violncia
familiar;
.
Estimular programas de preveno da
violncia em nvel escolar;
.
Associar s aes do programa, incentivos
ao apoio econmico e social aos jovens
e suas famlias;
.
Os programas devem agir junto com
as comunidades propondo a reduo do o
do jovem ao lcool, drogas e armas de
fogo;
.
Criar programas para tratamento do
uso de substncias psico-ativas;
.
Realizar pesquisas e avaliaes nacionais
sobre os programas de preveno violncia
e promoo de segurana, visando gesto
mais precisa e frutfera dos recursos
pblicos e privados.
Programas
Centrados na Justia
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia em desenvolvimento no Brasil
apresentados neste relatrio, cerca de
19 so centradas na rea da Justia e
outros 16 tm um componente na rea da
Justia apesar de estarem centrados em
outras reas, como famlia, trabalho,
comunidade e sade. Muitos programas de
preveno do crime e da violncia na esfera
da Justia comearam a ser implementados
a partir da dcada de 1990. No sistema
de justia criminal, h promotorias e
varas especializadas no atendimento de
adolescentes em conflito com a lei que
desenvolvem programas voltados para aplicao
e execuo de medidas socioeducativas
em meio aberto (liberdade assistida e
prestao de servios comunidade). Seja
por meio de organizaes no-governamentais,
seja por meio de prefeituras, h diversos
programas centrados no atendimento aos
adolescentes cumprindo medida socioeducativa
em meio aberto. H programas que tm por
objetivo incentivar a municipalizao
do atendimento, para que a execuo das
medidas scio-educativas seja feita na
comunidade de residncia dos adolescentes.
Estes programas podem incluir acompanhamento
jurdico, atendimento individual e em
grupo e famlia, insero em cursos
profissionalizantes, estgios e pagamento
de bolsas, visitas domiciliares, insero
do adolescente e da famlia na rede de
servios, atividades culturais e artsticas,
e encaminhamento escola.
No
sistema penitencirio, h programas que
oferecem capacitao profissional e trabalho
para o preso. H tambm programas educacionais
e programas de incentivo leitura e redao,
e prtica de esporte, jardinagem, teatro,
pintura e dana. Outro foco de programas
a execuo de penas alternativas priso
que se concretiza por meio da implantao
de centrais de penas e medidas alternativas,
responsveis por captar vagas em instituies
sociais para o apenado, encaminh-lo e
acompanh-lo na execuo da pena alternativa,
bem como supervisionar e apoiar tecnicamente
comarcas que desenvolvem o programa.
Na
rea da Justia, h diversos programas
que visam a descentralizar o atendimento
jurdico, aproximando a populao do Poder
Judicirio e/ou oferecendo a possibilidade
de mediao e resoluo pacfica de conflitos
em comunidades mais distantes e com pouca
infra-estrutura urbana. Tais programas
contribuem para realizao de acordos
judiciais e extrajudiciais, prestam outros
tipos de servios como emisso de documentos
e realizam oficinas e palestras sobre
direitos e justia. Nessa linha, h programas
que prestam orientao e encaminhamento
jurdico, desde que o interessado participe
ativamente do encaminhamento da demanda,
incentivando o protagonismo do cidado
que tiver um direito violado. Existem
centros e ncleos de atendimento a vtimas
de crimes violentos e a familiares de
vtimas fatais, em funcionamento em vrios
estados, com apoio do governo federal.
Estes centros oferecem atendimentos multidisciplinares
(jurdico, social e psicolgico) para
as vtimas e familiares, e procuram garantir,
entre outros objetivos, o o da vtima
justia e a responsabilizao dos agressores.
H
tambm, em vrios estados, com apoio do
governo federal, programas de proteo
a vtimas e testemunhas ameaadas em funo
de participao em processo criminal,
cujo objetivo garantir a proteo integral
das mesmas durante o processo criminal.
H ainda muitos programas de atendimento
a mulheres e crianas e adolescentes vtimas
de violncia domstica e sexual, com componente
na rea da Justia. De uma forma geral,
os resultados dos programas so auferidos
pelo nmero de atendimentos. No caso da
execuo das medidas socioeducativas,
poucos programas fazem o acompanhamento
da reincidncia e do aumento ou diminuio
da aplicao da medida de internao.
No caso de proteo de testemunhas, h
tambm acompanhamento do nmero de casos
resolvidos com o auxlio do programa (quadrilhas
desbaratadas e rus condenados). No entanto,
falta articulao entre os indicadores
disponveis para o monitoramento dos programas,
bem como a sistematizao dos atendimentos
realizados pelos programas de forma a
possibilitar a construo de indicadores
mais objetivos.
Recomendaes
.
Programas de reduo da lentido na
tramitao dos processos judiciais;
.
Programas de reduo da desigualdade
no o ao sistema de justia e da desigualdade
no tratamento das pessoas e das comunidades
pelos profissionais e organizaes do
sistema de justia;
.
Programas de apoio resoluo extrajudicial
e comunitria de conflitos;
.
Programas de reduo do nmero de
pessoas presas preventivamente, aguardando
julgamento;
.
Programas de proteo a vtimas e
testemunhas ameaadas em razo de participao
em inqurito policial e processo judicial;
.
Programas de reabilitao e reinsero
familiar, profissional e social, dirigidos
a adultos cumprindo pena pela prtica
de crime e para adolescentes em medida
scioeducativa pela prtica de ato infracional,
com as seguintes caractersticas:
.
Estruturados e direcionados para as caractersticas
e as necessidades dos participantes;
.
Centrados no desenvolvimento de habilidades
acadmicas, profissionais e sociais dos
participantes;
.
Centrados nos incentivos para mudanas
de comportamento;
.
Implementados de forma adequada, pelo
tempo necessrio;
.
Integridade nas relaes entre agentes
responsveis pela implementao e participantes.
.
Programas de apoio aplicao e execuo
de penas alternativas e medidas scioeducativas
em meio aberto, direcionados para:
.
Crimes e infraes menos graves;
.
Adultos e adolescentes com baixa reincidncia;
.
Casos em que penas alternativas possuam
maior eficcia e/ou melhor relao custo-benefcio.
.
Programas de limitao da aplicao
e execuo da pena de priso e medidas
de internao
aos
crimes e infraes mais graves e aos adultos
e adolescentes com alta reincidncia;
.
Programas de apoio famlia de adultos
cumprindo pena pela prtica de crime e
de adolescentes em medida scio-educativa
pela prtica de ato infracional, especialmente
nos casos de pena de priso e medida de
internao;
.
Programas de apoio expanso e aperfeioamento
do papel da comunidade na reabilitao,
tratamento e reinsero familiar, profissional
e social dos adultos cumprindo pena pela
prtica de crimes e adolescentes em medida
socioeducativa pela prtica de ato infracional;
.
Programas de apoio ao registro, compartilhamento,
anlise e uso de informaes sobre o processo
judicial e a execuo penal, bem como
sobre a estrutura e funcionamento dos
sistemas de justia criminal e istrao
penitenciria, voltados para o desenvolvimento
de polticas e programas de preveno;
.
Programas de apoio ao estudo e pesquisa
sobre a estrutura e funcionamento do sistema
de justia criminal e istrao penitenciria,
e sua relao com a preveno do crime.
4.8.
A Sade e Preveno
Desde
a dcada de 1970, inicialmente nos Estados
Unidos e depois em outros pases do mundo,
cresceu a ateno dos profissionais da
sade ao problema da violncia devido
ao reconhecimento do impacto causado por
ela sobre a sade das pessoas e das comunidades
e do custo da violncia para as instituies
do sistema de sade. Inicialmente, o setor
de sade adotou uma abordagem reativa
e teraputica, centrada no atendimento
e tratamento das vtimas da violncia.
Posteriormente, principalmente no setor
da sade pblica, os profissionais da
sade aram a adotar uma abordagem
mais pr-ativa e preventiva, procurando
identificar a natureza e controlar a extenso
do problema da violncia na sociedade,
identificar suas causas e possveis solues,
e aplicar amplamente as medidas adequadas
para solucionar o problema.
Na
rea da sade, adota-se uma tipologia
que classifica as diversas manifestaes
de violncia em trs tipos principais:
a)
violncia contra si mesmo;
b)
violncia interpessoal, entre as quais
possvel distinguir a violncia familiar
e a violncia na sociedade, a violncia
contra crianas, parceiros, idosos, jovens,
pessoas conhecidas, pessoas estranhas,
e a violncia sexual;
c)
violncia coletiva.
Compreende-se
ainda que a violncia um fenmeno complexo,
multicausal, cuja incidncia e impacto
so influenciados por fatores na esfera
individual, dos grupos mais prximos,
da comunidade local e da sociedade. A
partir da identificao da natureza e
das causas da violncia presente na sociedade,
procura-se definir estratgias de preveno
primria, secundria e terciria, direcionadas
para a populao em geral, pessoas ou
grupos em situao de risco, ou pessoas
e grupos que j se tornaram autores ou
vtimas violncia. As violncias interpessoais,
na esfera da famlia e da comunidade,
em muitas das suas formas tipificadas
como crime, so objetos de preocupao,
tanto dos profissionais de sade quanto
dos profissionais da rea da segurana
pblica e da justia criminal. Aes de
preveno da violncia tm sido desenvolvidas
pelos profissionais da sade em diversos
pases do mundo, direcionadas a
fatores de risco na esfera individual,
dos grupos mais prximos, da comunidade
mais prxima e da sociedade em geral,
entre as quais se destacam:
.
Na esfera individual, h programas
com o objetivo de promover atitudes e
comportamentos para proteger as crianas
e jovens enquanto crescem e programas
com o objetivo de modificar atitudes e
comportamentos de pessoas que j se envolveram
com a violncia, sejam como autores ou
como vtimas. Destacam-se os programas
educativos, inclusive sobre o abuso de
drogas, programas de desenvolvimento de
habilidades sociais e de autocontrole,
programas de aconselhamento e apoio, e
programas de tratamento mdico.
.
Na esfera dos grupos mais prximos,
h diversos programas com o objetivo de
melhorar o relacionamento ou resolver
problemas de relacionamento interpessoal,
e so direcionados para as relaes familiares
e para relaes com colegas e amigos,
na escola e ou na comunidade. Destacam-se
os programas de visitas domiciliares,
programas de instruo sobre relaes
pais-filhos, programas de terapia familiar,
programas de desenvolvimento de habilidades
de relacionamento.
.
Na esfera da comunidade local, os
programas tm por objetivo sensibilizar,
organizar e mobilizar os membros da comunidade,
especialmente dos profissionais da sade,
para identificar a presena de manifestaes
de violncia nos seu estgio inicial ou
de fatores de risco de violncia, bem
como para atuar na preveno da violncia
e no atendimento, assistncia e tratamento
das vtimas da violncia.
.
Na esfera da sociedade, h aes visando
adoo de leis e polticas com o intuito
de promover o desenvolvimento de programas
e aes visando a identificar a natureza
e as causas da violncia que atinge os
usurios do sistema de sade, bem como
medidas de preveno primria, secundria
e terciria para reduzir a mortalidade
e morbidade decorrente de violncias.
Brasil
No
Brasil, o PROGRAMA
DE SADE DA FAMLIA PSF um exemplo
de programa de preveno desenvolvido
na esfera da sade, de abrangncia nacional,
direcionado para a famlia e a comunidade.Criado
em 1993 pelo Ministrio da Sade, hoje
atende a 13 milhes de pessoas em comunidades
(http://www.hospitalar.com/arquivo_not/not1020.html).
Tem como caractersticas essenciais o
fato da famlia, e no o indivduo, constituir
a referncia para as prticas de sade,
a viso da interveno ativa e preventiva,
e a integrao com a comunidade. As principais
atividades do programa so: diagnstico
de sade da comunidade, visita domiciliar,
participao em grupos comunitrios, atendimento
nas unidades e estabelecimentos de referncia
e contra-referncia.
Um
manual de apoio especfico sobre o tema
da violncia familiar auxilia as equipes
responsveis pelo Programa Sade da Famlia,
ampliando a capacidade de atuao preventiva
em relao violncia contra crianas,
adolescentes, mulheres, idosos, portadores
de deficincia, alm de discutir a articulao
entre masculinidade e violncia (Deslandes
e Assis, 2003). Embora a equipe, composta
por mdicos, enfermeiros e agentes comunitrios,
esteja em contato prximo com as famlias,
h muitas dificuldades no que se refere
atuao frente violncia familiar,
sejam elas devidas a resistncias individuais,
normas culturais, inexistncia de e
e recursos institucionais e insegurana
comunitria (Cavalcanti, 2002).
Este
programa combina servios e atividades
universais e localizadas: atende tanto
a famlias em geral como quelas com elevado
grau de vulnerabilidade. um programa
baseado na comunidade, que atinge as famlias
da comunidade (incluindo as vtimas de
maus-tratos ou potencialmente vtimas),
e coloca os pais em posio privilegiada,
tanto para receber o atendimento como
para dar andamento s aes desenvolvidas
Atualmente, a rea da sade vivencia um
momento frtil na rea da atuao frente
violncia, havendo um crescimento significativo
de aes realizadas pelas Secretarias
Estaduais e Municipais dos Estados, com
apoio do Ministrio da Sade, em unidades
do sistema de sade, na comunidade e na
famlia. Atividades de monitoramento das
notificaes de violncia contra a criana
e adolescente hoje fazem parte de estratgias
de muitas secretarias de sade, contribuindo
para a preveno da violncia medida
que fornecem a dimenso e gravidade da
violncia na sociedade, possibilitando
a conscientizao da populao sobre o
fenmeno e a definio de prioridades
para preveno e atendimento. Recentemente
foi aprovada uma lei que estabelece a
notificao compulsria dos casos de violncia
contra a mulher, fato que deve estimular
o registro e dar novo foco ao atendimento
a esse grupo nos servios de sade.
Uma
forma de preveno que tem se disseminada
atravs da rea da sade a de capacitao
de profissionais para a deteco e atendimento
vtima de violncia e seus familiares.
Em todo o pas, Secretarias Estaduais
e Municipais e vrios hospitais tambm
tm criado seus prprios servios, que
assumem contribuir para o atendimento
e a preveno da violncia atravs da
capacitao profissional e da ateno
especializada. Programas de atendimento
a crianas e adolescentes vtimas de violncia
tm sido criados em vrios hospitais pblicos
brasileiros, com aes de preveno primria,
secundria e terciria, propondo atendimento
biopsicossocial famlia, alguns deles
incluindo grupos de orientao aos pais.
A
emergncia hospitalar um outro local
em que atividades de preveno de crimes
e violncias podem ser realizadas (embora
efetivamente ainda no o sejam). Estudo
feito em dois hospitais de emergncia
do Rio de Janeiro mostra que tanto pacientes
que tentaram suicdios, como crianas,
adolescentes e mulheres vtimas de violncia
que buscaram atendimento no foram alvos
de medidas preventivas significativas.
Pelo contrrio, vrios desses pacientes
foram atendidos sem que se questionasse
a violncia sofrida. O atendimento voltou-se
exclusivamente para as queixas clnicas
(Deslandes, 1999). Mesmo que a prtica
ainda esteja distante da teoria, um
avano o exemplo articulado do Conselho
Regional de Medicina de So Paulo, Escola
Paulista de Medicina e Sindicato dos Mdicos
do Estado, que propem a integrao do
atendimento s vtimas de violncia (CRMES,
APM, SIMESP, 1998) e a definio do papel
de cada nvel da ateno. Muitas organizaes
no-governamentais tambm atuam nessa
rea, com a participao de profissionais
da sade, algumas delas capitaneando as
aes de preveno da violncia contra
a criana/adolescente e contra a mulher
no pas.
Programas
Centrados na Sade
Dos
109 programas de preveno do crime e
da violncia em desenvolvimento no Brasil
apresentados neste relatrio (ver seo
7), seis esto centrados na rea da sade.
Outros 21 programas, apesar de estarem
centrados em outras reas, tambm desenvolvem
aes na sade. Programas centrados na
famlia, que atendem mulheres ou crianas
e adolescentes vtimas de violncia familiar,
e programas centrados na comunidade que
atendem a vtimas e familiares de crimes
violentos freqentemente contam com a
participao de profissionais da rea
da sade, tais como atendimento mdico
e psicolgico, por exemplo.
A
maioria dos programas tem como preocupao
central a sade das vtimas de violncia.
H tambm aqueles voltados para a sade
de crianas e adolescentes em situao
de risco. E, por fim, existem programas
direcionados para o problema das drogas.
Alguns programas se iniciaram no incio
da dcada de 90, mas a maioria bastante
recente. Os programas direcionados para
as vtimas de violncia desenvolvem dois
tipos de intervenes principais: atendimento
s vtimas e capacitao de profissionais.
O atendimento realizado especialmente
por profissionais da rea mdica e psicolgica
e direcionado a vtimas de todas as formas
de violncia, sendo que alguns programas
demonstram preocupao direta com as vtimas
de violncia sexual. A capacitao de
profissionais interveno tambm bastante
freqente e visa a preparar os profissionais
das reas da sade para receber, atender
e trabalhar com as vtimas de violncia.
Tambm os programas que esto voltados
para a sade dos jovens trabalham com
a capacitao profissional. Encontramos
exemplos de programas de capacitao permanente
dos profissionais que trabalham na rea
da infncia e da adolescncia e de capacitao
de profissionais visando preveno da
morbi-mortalidade resultante de causas
externas (tanto intencionais como acidentais).
De
um modo geral, h pouco acompanhamento
e monitoramento dos resultados do trabalho
realizado. Os indicadores mais freqentes
so o nmero de participantes dos trabalhos
de capacitao e de atendimentos realizados,
sendo que h poucos registros sobre a
evoluo do trabalho realizado e o reflexo
desses programas na preveno da violncia.
Recomendaes
.
Programas de preveno e tratamento
de problemas relacionados ao consumo de
lcool e drogas;
.
Programas de preveno e tratamento
de problemas psico-sociais e biolgicos
que aumentam o risco de comportamentos
violentos;
.
Programas de apoio ao registro, compartilhamento,
anlise e uso de informaes sobre a incidncia
e o impacto da violncia na sociedade,
voltados para o desenvolvimento de polticas
e programas de preveno;
.
Programas de apoio ao estudo e pesquisa
sobre violncia e preveno da violncia.
5.
Metodologia para Desenvolver Polticas
e Programas de Preveno do Crime e da
Violnvia: Como Fazer a Preveno do Crime
e da Violncia?
Crimes
e violncias so problemas de segurana
pblica com caractersticas e causas que
variam muito, dependendo do tipo de crime
e de violncia, das pessoas envolvidas
e das circunstncias em que ocorrem, cujas
solues nem sempre so conhecidas pelos
profissionais das diversas reas que lidam
com estes problemas. fundamental, portanto,
ampliar o conhecimento sobre as caractersticas
e as causas dos crimes e violncias na
sociedade, e as possveis solues para
estes problemas, atravs de estudos, pesquisas
e particularmente do monitoramento e avaliao
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia desenvolvidas
em cada pas, estado, cidade ou bairro.
Estudos e pesquisas realizados em diferentes
pases no so suficientes para determinar
o que funciona e o que no funciona em
matria de preveno do crime e da violncia,
particularmente porque polticas e programas
que funcionam em um contexto freqentemente
no podem ser implementadas ou no funcionam
em outros contextos. Mas estes estudos
e pesquisas mostram com relativa clareza
que alguns tipos de polticas e programas
tm menos chances de prevenir efetivamente
o crime e a violncia:
a)
polticas e programas apoiados simplesmente
em aes de polcia e de justia;
b)
polticas e programas desenvolvidos sem
planejamento e sem monitoramento e avaliao
da sua implementao e dos seus resultados;
e
c)
polticas e programas sem a participao
da sociedade.
Ainda
que estas polticas e programas possam
ter um efeito positivo no curto prazo,
dificilmente so sustentveis e produzem
resultados positivos a mdio e longo prazo.
Na seo anterior, este relatrio apresentou
o resultado de estudos e pesquisas sobre
programas de preveno do crime e da violncia
em diversas reas, incluindo famlia,
escola, trabalho, comunidade, mdia, polcia,
justia e sade, enfatizando que tm mais
chance de ser bem-sucedidas as polticas
e programas que so compreensivos e localizados,
isto , dirigidos para reas e grupos
de risco e para os mltiplos fatores de
risco e de proteo associados ao problema
que ser quer resolver, e tambm as polticas
e programas que so implementados de forma
contnua e permanente, por um perodo
suficiente para produzir e consolidar
os resultados desejados, com a participao
da sociedade. Nesta seo, o relatrio
apresenta uma metodologia para o desenvolvimento
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia, com o objetivo
de auxiliar os profissionais diretamente
envolvidos no desenvolvimento destas polticas
e programas a aperfeioar o seu trabalho
e de aumentar a legitimidade, eficcia
e eficincia das polticas e programas
nesta rea.
A
metodologia apresentada nesta seo
um guia para ao, til para profissionais
de diversas reas, envolvidos na preveno
de diversos tipos de crime e de violncia,
em diversos estados, cidades ou bairros.
Assim, a metodologia no prescreve mtodos
e aes especficas, adequadas a situaes
especficas, para o desenvolvimento de
polticas e programas de preveno do
crime e da violncia. A metodologia descreve
e explica os os fundamentais deste
processo incluindo principalmente planejamento,
implementao, monitoramento e avaliao
, que devem orientar a definio de mtodos
e aes especficas, adequadas para o
desenvolvimento destas polticas e programas,
que s podem ser feitas pelos profissionais
diretamente envolvidos no processo, levando
em considerao o contexto no qual acontece.
Esta metodologia foi desenvolvida a partir
de um extenso levantamento de estudos,
pesquisas e relatrios sobre a preveno
do crime e da violncia, realizados por
profissionais de diversos pases, especializados
na preveno de diversos tipos de crimes
e violncias.16
Apesar
da complexidade de muitos processos de
desenvolvimento de polticas e programas
de preveno do crime e da violncia,
bem como das prprias polticas e programas
de preveno do crime e da violncia,
esta complexidade dos processos no
garantia da sua eficcia e freqentemente
dificulta a sua implementao. Este relatrio
procura apresentar uma metodologia bsica,
simples, prtica, que aponta os elementos
necessrios para o desenvolvimento de
polticas e programas de preveno do
crime e da violncia, que podero e devero
ser desenvolvidos, aperfeioados e adaptados
de acordo com necessidades dos profissionais
que a utilizam.
Planejamento,
Implementao, Monitoramento e Avaliao
Em
teoria, o desenvolvimento de polticas
e programas de preveno do crime e da
violncia um processo que envolve quatro
etapas ou fases principais, cada uma delas
envolvendo uma srie de os. So elas:
planejamento, implementao, monitoramento
e avaliao.
Planejamento
a etapa que diz respeito ao processo
de elaborao de polticas, programas
e/ou aes de preveno do crime e da
violncia, que envolve necessariamente
a identificao do problema de segurana
pblica a ser resolvido, suas conseqncias,
suas causas, e as aes capazes de resolv-lo
ou pelo menos limitar e controlar a sua
incidncia e/ou conseqncias.
Implementao
a etapa que diz respeito ao processo
de execuo de polticas, programas e/ou
aes de preveno do crime e da violncia.
Monitoramento a etapa que diz respeito
ao processo de verificao da implementao
e dos resultados de polticas, programas
e/ou aes de preveno do crime e da
violncia. Avaliao a etapa que diz
respeito ao processo de anlise dos resultados
de polticas, programas e/ou aes de
preveno do crime e da violncia, incluindo
a determinao do seu sucesso ou insucesso,
bem como das causas do sucesso ou insucesso
e, eventualmente, uma definio ou recomendao
sobre a sua continuidade, descontinuidade
ou modificao. Planejamento, implementao,
monitoramento e avaliao so quatro etapas
interrelacionadas e interdependentes.
Por exemplo, o planejamento condiciona
e condicionado pela implementao, monitoramento
e avaliao das polticas e programas.
Por um lado, om planejamento condiciona,
em maior ou menor grau, a implementao,
o monitoramento e a avaliao das polticas
e programas. Se no houver uma clara definio
de objetivos, aes estratgicas, resultados
esperados, e indicadores de implementao
e resultados, na fase de planejamento,
mais difcil implementar, monitorar
e avaliar a poltica ou programa. Por
outro lado, o planejamento condicionado,
em maior ou menor medida, pela possibilidade
ou pela expectativa de implementao,
monitoramento e avaliao das polticas
e programas.
Se
no houver organizaes e grupos mobilizados
para implementar a poltica ou programa
e se no houver informaes confiveis
para o monitoramento e avaliao da implementao
e dos resultados, o planejamento da poltica
ou programa ser afetado. Freqentemente
h sobreposio entre as quatro etapas,
embora sejam logicamente subseqentes,
na medida em que o incio do planejamento
antecede o incio da implementao, que
por sua vez antecede o incio do monitoramento,
e este o incio da avaliao. Assim, o
planejamento das aes no termina necessariamente
no momento de incio da implementao,
mas pode continuar na medida em que se
processa a implementao, monitoramento
e avaliao de resultados, prtica esta
que permite a correo de eventuais erros
e a incorporao no planejamento de fatos
novos, no previstos ou no conhecidos
at o incio da implementao.
Nas
prximas sees, o relatrio focaliza
cada uma das quatro etapas do processo
de desenvolvimento de polticas e programas
de preveno da violncia, descrevendo
e explicando os os mais importantes
em cada uma das quatro etapas, e indicando
produtos obtidos em cada uma das etapas.
Planejamento
A
etapa de planejamento pode ser subdividida
em duas etapas principais. A primeira
etapa o diagnstico ou auditoria da
segurana pblica, para identificar a
natureza, a magnitude e as causas dos
problemas de criminalidade e violncia,
as necessidades e expectativas dos indivduos
envolvidos e da comunidade afetada pelos
problemas, bem como as possibilidades
e limitaes existentes para o desenvolvimento
de aes visando a resolver estes problemas.
A
segunda etapa a formulao de uma poltica
integrando diversos programas, ou de um
programa integrando diversas aes, visando
a solucionar o problema, definindo objetivos,
aes estratgicas, responsabilidades,
recursos, cronograma de implementao,
resultados esperados e indicadores de
resultados. Pr-condio para sua realizao
a constituio de uma unidade responsvel
pelo planejamento, integrada por
profissionais capacitados para realiz-lo,
e a existncia de uma base de informaes
e dados necessrios para o diagnstico
do problema e a formulao de polticas
e programas para solucion-lo.
Estruturar
a Unidade Responsvel Pelo Planejamento
Em
teoria, o desenvolvimento de polticas
e programas de preveno do crime e da
violncia deve ser um processo aberto,
transparente. Deve contar com a participao
dos principais interessados na resoluo
do problema e com as organizaes e grupos
cuja contribuio importante para a
sua resoluo, em todas as suas fases,
incluindo o planejamento, a implementao,
o monitoramento e a avaliao. Portanto,
abertura, transparncia e participao
so fatores importantes para assegurar
um mnimo de legitimidade, eficcia e
eficincia das polticas e programas de
preveno do crime e da violncia, assim
como acontece com outras polticas e programas
pblicos.
Na
prtica, abertura, transparncia e participao
no processo de desenvolvimento de polticas
e programas de preveno do crime e da
violncia dependem de vrios fatores,
incluindo a natureza do problema a ser
enfrentado, a natureza do regime poltico
e do governo, e organizao e mobilizao
da sociedade civil. Os estudos, pesquisas
e relatrios mais recentes sobre preveno
do crime e da violncia tendem a reconhecer
e enfatizar a importncia da abertura,
da transparncia e da participao para
o desenvolvimento de polticas e programas
e de preveno do crime e da violncia.
Reconhece-se, entretanto, que o grau de
abertura, transparncia e participao
varivel em funo das condies nas
quais se d o desenvolvimento das polticas
e programas e que o grau de abertura
um fator que influencia, mas no determina,
o resultado das polticas e programas.
Na
etapa de planejamento, importante analisar
quais so as organizaes e grupos cujo
envolvimento importante para o sucesso
do processo de desenvolvimento da poltica/programa
de preveno do crime e da violncia,
e principalmente identificar a organizao
ou grupo responsvel pela gesto de cada
etapa deste processo (planejamento, implementao,
monitoramento e avaliao). A partir desta
anlise, importante estruturar= uma
unidade de gesto responsvel pelo planejamento
(bem como as unidades de gesto responsveis
pela implementao, monitoramento e avaliao,
que podem ou no coincidir com a unidade
de planejamento) e estabelecer a forma
de relacionamento entre esta unidade e
as demais organizaes e grupos participantes
do processo. De maneira geral, quanto
mais complexa a sociedade e a poltica/programa
de preveno do crime da violncia, maior
ser a separao, diferenciao e especializao
das organizaes e grupos responsveis
pelo planejamento, implementao, monitoramento
e avaliao de cada etapa do desenvolvimento
da poltica/programa de preveno do crime
e da violncia.
Nas
sociedades e polticas/programas mais
simples, entretanto, a mesma organizao
ou grupo freqentemente responsvel
pela gesto de todas as etapas do processo.
Organizaes governamentais (dos governos
federal, estadual e/ou municipal), organizaes
no governamentais (da sociedade civil
e/ou do setor privado) e centros de estudos
e pesquisas podem participar e colaborar
no desenvolvimento de polticas e programas
de preveno do crime e da violncia.
As
responsabilidades de cada organizao,
especialmente a responsabilidade pela
gesto dos processos de planejamento,
implementao, monitoramento e avaliao
de polticas/programas de preveno do
crime e da violncia, dependem em grande
parte das caractersticas da sociedade
e do governo e da natureza do problema
de segurana pblica que se deseja resolver.
Problemas referentes a aes de grupos
ou organizaes criminosas atuando em
mais de um estado ou pas normalmente
exigem polticas e programas geridos pelo
governo federal, com a colaborao dos
governos estaduais e municipais. Problemas
referentes a aes de grupos ou organizaes
criminosas atuando em mais de um municpio,
bem como a crimes mais graves e reincidncia
freqente, normalmente exigem polticas
e programas geridos pelo governo estadual,
com a colaborao do governo federal e
dos governos municipais. Problemas referentes
a aes individuais ou de grupos e organizaes
atuando em um nico municpio, bem como
a crimes menos graves, violncia domstica
e de gnero, violncia envolvendo crianas
e jovens, e violncia contra minorias,
normalmente podem ser objeto de polticas
e programas geridos pelo governo municipal
ou mesmo por entidades no governamentais
(da sociedade civil ou do setor privado),
com a colaborao do governo estadual
e do governo federal.
Identificar
a Natureza e a Magnitude do Problema
Identificar
a natureza e magnitude do problema de
segurana pblica implica identificar
tipos de crimes e violncias, a freqncia
das ocorrncias, similaridades e diferenas
das ocorrncias, as situaes de incidncia,
as caractersticas e as relaes entre
os indivduos e grupos afetados pelo problema,
na condio de agressores ou vtimas,
as conseqncias do problema para os indivduos
e grupos afetados e para a sociedade,
incluindo danos fsicos, psicolgicos,
econmicos, sociais, culturais e polticos,
e os contextos econmico, social, cultural,
poltico e institucional nos quais o problema
se manifesta.
Informaes
sobre o problema podem ser quantitativas
e/ou qualitativas e podem ser obtidas
a partir de diversas fontes, incluindo
organizaes governamentais (federais,
estaduais e municipais), organizaes
no-governamentais (da sociedade civil
e do setor privado), e centros de estudos
e pesquisas. Levantar informaes junto
aos membros da comunidade e s pessoas
diretamente envolvidas em crimes e violncias,
na condio de agressores e vtimas, normalmente
importante para a adequada compreenso
da natureza e da magnitude do problema.
O
tipo de informao e as fontes de informao
dependem do tipo de problema de segurana
pblica que objeto de ateno, entre
os quais possvel citar, como exemplo:
o crime/violncia urbana, o crime/violncia
rural, o crime/violncia domstica, o
crime/ violncia contra a mulher, crime/violncia
envolvendo crianas e adolescentes, crime/
violncia contra minorias, o crime/violncia
praticado por agente pblico, o crime/violncia
praticado por grupo ou organizao criminosa
nacional, e o crime/violncia praticado
por grupo ou organizao criminosa internacional.
Fontes
de Informao 17
Entre
as fontes de informao mais comuns sobre
problemas de segurana pblica, possvel
relacionar:
.
Organizaes policiais (dados de boletins
de ocorrncia, termos circunstanciados,
inquritos policiais, sobre crimes, vtimas,
agressores e circunstncias do crime;
estatsticas e mapas de ocorrncias criminais);
.
Organizaes do sistema de justia
criminal, incluindo Ministrio Publico,
Poder Judicirio e Defensoria (dados de
processos judiciais, sentenas, sobre
crimes/ violncias, vtimas, agressores
e circunstncias do crime);
.
Organizaes do sistema penitencirio
e organizaes especializadas na execuo
de penas alternativas (dados sobre agressores
e execuo penal);
.
Organizaes especializadas na aplicao
de medidas scio-educativas em meio fechado
e em meio aberto (dados sobre adolescentes
que praticaram atos infracionais e aplicao
de medidas scio-educativas);
.
Organizaes especializadas no atendimento
a vtimas de crimes/violncias (dados
sobre os crimes/violncias, as vtimas,
os agressores e as circunstncias de crimes/violncias);
.
Organizaes do sistema de sade (dados
sobre violncias e vtimas);
.
Organizaes governamentais, da sociedade
civil e do setor privado (dados de relatrios
sobre tipos especficos de crimes/violncias,
agressores, vtimas e circunstncias de
crimes/violncias);
.
Organizaes da mdia (dados de reportagens
e anlises publicadas na imprensa);
.
Universidades e centros de estudos
e pesquisas (dados de estudos e pesquisas
sobre crimes/violncias, vtimas, agressores,
as circunstncias e as conseqncias do
crime/violncia);
.
Pesquisas de vitimizao (dados sobre
crimes/violncias, vtimas, agressores,
as circunstncias e as conseqncias do
crime/violncia);
.
Pesquisas de opinio (dados sobre
a percepo que a populao tem dos problemas
de segurana pblica);
.
Grupos focais (dados sobre a percepo
que a populao tem da natureza e das
conseqncias dos problemas de segurana
pblica);
.
Entrevistas com lideranas e especialistas
(dados sobre a percepo que as lideranas
e os especialistas tm da natureza e das
conseqncias dos problemas de segurana
pblica);
Em
relao coleta de informaes, importante,
antes de procurar ou solicitar informaes,
definir quais so as informaes relevantes
e identificar as organizaes que as possuem.
Assim, a coleta de informaes pode ser
direcionada s informaes relevantes
e s organizaes que as detm. Evita-se,
assim, o problema de procurar ou solicitar
informaes irrelevantes e/ou de procurar
ou solicitar informaes junto a organizaes
que no as detm.
Identificar
as Causas do Problema
Alm
de identificar a natureza e magnitude,
importante identificar as causas do
problema de segurana pbica que se deseja
resolver. Identificar as causas do problema
implica identificar os fatores que aumentam
o risco de crimes/violncias (fatores
de risco) e/ou os fatores que diminuem
o risco de crimes/violncias (fatores
de proteo) associados aos crimes/violncias.
Estes fatores de risco e de proteo podem
estar associados estrutura da sociedade
e/ou estrutura das situaes especficas
em que ocorrem os crimes/violncias, bem
como s atitudes e comportamentos de indivduos
e grupos que praticam e que so vtimas
de crimes/violncias (Krug et al 2002;
Reiss e Roth 1993).
As
sociedades, comunidades, grupos e indivduos
so influenciados por um conjunto de fatores
de risco e de proteo, que contribuem
para estabelecer uma situao de vulnerabilidade
ou resilincia diante do crime/violncia.
H razovel grau de consenso sobre a existncia
de mltiplos fatores que contribuem para
aumentar e/ou diminuir o risco de crimes
e violncias, bem como a vulnerabilidade
e/ou resilincia diante de crimes e violncias.
Mas h sempre divergncias sobre a importncia
relativa dos vrios tipos de fatores de
risco e de proteo e, conseqentemente,
sobre as aes necessrias para resolver
o problema, que tendem a variar dependendo
do tipo de crime e de violncia e das
caractersticas da sociedade.
Fatores
Sociais de Risco e de Proteo
H
estudos e pesquisas sobre a origem do
crime e da violncia que focalizam e enfatizam
a importncia de fatores associados
estrutura da sociedade, particularmente,
mas no apenas as caractersticas das
instituies familiares, educacionais,
comunitrias, econmicas, policiais, judicirias
e penitencirias. Segundo estes estudos
e pesquisas, as caractersticas da sociedade
influenciam o grau de pr-disposio dos
indivduos e grupos para a prtica de
crimes/violncias. Tambm influenciam
a maior ou menor presena de indivduos
e grupos orientados para a prtica de
crimes/violncias na sociedade at certo
ponto, independentemente da vulnerabilidade
de indivduos e grupos vitimizao e
do risco de encontro de agressores e vtimas
em determinados locais e horrios.
Entre
os fatores de risco freqentemente citados
esto: a desorganizao social, comunitria
e familiar; a desigualdade de oportunidades,
particularmente nas reas da sade, educao,
trabalho, segurana e justia; a discriminao,
marginalizao e excluso de grupos minoritrios;
a disseminao de valores, normas e atitudes
favorveis ao crime e violncia; a disseminao
de instrumentos (armas) e substncias
(lcool e drogas) que facilitam a prtica
do crime e da violncia; as relaes com
familiares, amigos e conhecidos envolvidos
com o crime e a violncia; a ausncia
ou fragilidade de polticas/programas
de preveno do crime e da violncia.
Entre
os fatores de proteo freqentemente
citados esto: a organizao social, comunitria
e familiar; a igualdade de oportunidades,
particularmente nas reas da sade, educao,
trabalho, segurana e justia; a valorizao
da diversidade e a incluso de grupos
minoritrios; a disseminao de valores,
normas e atitudes favorveis resoluo
de problemas e conflitos por meios legais
e pacficos; a disseminao de meios legais
e pacficos de resoluo de problemas
e conflitos; relaes com familiares,
amigos e conhecidos capazes de resolver
problemas e conflitos por meios legais
e pacficos; o desenvolvimento de polticas/
programas de preveno do crime e da violncia.
Fatores
Situacionais de Risco e de Proteo
H,
entretanto, outros estudos e pesquisas
que focalizam e enfatizam a importncia
de fatores associados estrutura das
situaes em que ocorrem os crimes/violncia,
particularmente as relaes entre potenciais
agressores e vtimas que se encontram
num determinado local e horrio. Segundo
estes estudos e pesquisas, a predisposio
de indivduos e grupos fator importante,
mas no suficiente, para explicar o risco
de crimes e violncias na sociedade, que
depende tambm da vulnerabilidade de indivduos
e grupos vitimizao e, principalmente,
das oportunidades de encontro de potenciais
agressores e vtimas em lugares e horrios
determinados. Deste ponto de vista, as
oportunidades para o encontro de potenciais
vtimas e agressores e para a prtica
de crimes e violncias afetam de maneira
significativa a incidncia de crimes e
violncias na sociedade indepen-dentemente
da predisposio de indivduos e grupos
para a prtica de crimes.
Entre
os fatores de risco freqentemente citados
esto: presena e concentrao de pessoas
pr-dispostas prtica de crimes e violncias;
concentrao de pessoas vulnerveis
vitimizao; e/ou existncia de oportunidades
para a prtica de crimes e violncias,
ou seja, situaes, lugares e horrios
em que crimes e violncias tm custo baixo,
risco baixo e benefcio alto.
Entre
os fatores de proteo freqentemente
citados esto: ausncia ou disperso depessoas
pr-dispostas prtica de crimes e violncias;
ausncia ou de disperso de pessoas vulnerveis
vitimizao; e/ou inexistncia de oportunidades
para a prtica de crimes e violncias,
ou adoo de prticas e medidas que aumentam
o custo, aumentam o risco e reduzem o
benefcio de crimes e violncias.
Teorias
sobre o Crime e a Violncia
Sherman
(1992) caracteriza as teorias sobre as
causas do crime e da violncia na sociedade
como teorias da presso hidrulica e
teorias da oportunidade. Segundo adeptos
das teorias da presso hidrulica, as
oportunidades para a prtica de crimes
e violncias ajudam a explicar os tipos
de crime e violncia mais recorrentes
na sociedade, os locais e horrios de
maior incidncia, e os indivduos e grupos
mais vitimizados. Mas o que explica fundamentalmente
o problema de criminalidade e violncia
na sociedade a pr-disposio de indivduos
e grupos para a prtica de crimes e violncias.
Dentre as teorias da presso hidrulica,
trs tipos so bastante freqentes. O
primeiro tipo de teoria atribui a predisposio
prtica de crimes e violncias na sociedade
desorganizao ou anomia na sociedade
e ao enfraquecimento de instituies e
prticas que incentivam a resoluo de
problemas e conflitos por meios legais
e pacficos, freqentemente associada
a perodos de crise e/ou mudana social
e poltica.
O
segundo tipo de teoria atribui a predisposio
prtica de crimes e violncias na sociedade
socializao de indivduos e grupos
para a prtica de crimes e violncia,
freqentemente associada presena na
sociedade de grupos e organizaes criminosas
que promovem a resoluo de problemas
e conflitos por meios ilegais e violentos.
O terceiro tipo de teoria atribui a predisposio
para a prtica de crimes e violncias
na sociedade existncia e disseminao
de problemas de natureza biolgica, psicolgica
e/ou psico-social, que diminuem o autocontrole
dos indivduos e/ou aumentam sua propenso
para prtica de crimes e violncias. Para
adeptos das teorias da oportunidade, por
outro lado, a pr-disposio de indivduos
e grupos para a prtica de crimes/violncias
apenas uma dos fatores que contribui
para explicar o problema da criminalidade
e da violncia na sociedade, e nem sempre
o mais importante. Outros fatores, mais
importantes, so a vulnerabilidade vitmizao
de indivduos e grupos, e principalmente
a existncia de oportunidades para a prtica
de crimes e violncias em determinadas
situaes, lugares e horrios.
No
diagnstico das causas de um determinado
tipo de problema de segurana pblica,
diante da multiplicidade de fatores que
contribuem para a origem do problema,
h freqentemente uma tendncia a privilegiar
determinados fatores em funo da adeso
a teorias da presso hidrulica ou a
teorias da oportunidade, ou mesmo a
maior disponibilidade de informaes sobre
determinados fatores, associados estrutura
da sociedade, estrutura das situaes
especficas em que ocorrem os crimes/violncias,
e/ou s atitudes e comportamentos de indivduos
e grupos que praticam e que so vtimas
de crimes/violncias.
Diante
da ausncia de um consenso sobre o valor
das diferentes teorias sobre o crime e
a violncia, prudente analisar, no caso
especfico, a importncia dos mltiplos
fatores, antes de fixar ateno em um
conjunto especfico de fatores de risco
e de fatores de proteo, cuja presena
(no caso de fatores de risco) e ausncia
(no caso dos fatores de proteo) contribui
para a origem do problema de segurana
pblica. A abertura, a transparncia e
a participao de lideranas e especialistas
no processo de diagnstico da natureza
e das causas do problema de segurana
pblica um instrumento para minimizar
as chances de erro no diagnstico e aumentar
as chances de correta identificao das
causas do problema.
Fontes
de Informao
Alm
dos tipos e fontes de informao citadas
acima, para a identificao da natureza
e magnitude dos problemas de segurana
pblica, possvel citar outras fontes
de informao relevantes para a identificao
das causas dos problemas:
.
Organizaes do governo municipal,
estadual e federal (dados sobre a populao
afetada e sobre o contexto ou a circunstncia
na qual acontecem os problemas de segurana
pblica);
.
Universidades e centros de estudos
e pesquisas (dados de estudos e pesquisas
sobre as causas dos problemas de segurana
pblica);
.
Pesquisas de opinio (dados sobre
a percepo que a populao tem das causas
dos problemas de segurana pblica);
.
Grupos focais (dados sobre a percepo
que a populao tem das causas dos problemas
de segurana pblica);
.
Entrevistas com lideranas e especialistas
(dados sobre a percepo que as lideranas
e os especialistas tm das causas dos
problemas de segurana pblica).
Definir
os Objetivos da Poltica/Programa de Preveno
Na
definio dos objetivos da poltica/programa
de preveno do crime e da violncia,
h duas escolhas principais a serem feitas.
A primeira diz respeito escolha entre
a reduo da incidncia do crime e da
violncia ou a reduo dos danos causados
pelo crime e pela violncia. A opo pela
reduo da incidncia do crime e da violncia
implica a priorizao de estratgias de
preveno primria e secundria do crime
e da violncia, voltadas para o conjunto
da populao e para as reas e grupos
de risco. A opo pela reduo dos danos
causados pelo crime e pela violncia implica
a priorizao de estratgias de preveno
secundria e terciria, centradas nas
reas e grupos de risco e os indivduos
que j se tornaram vtimas e/ou autores
de crimes e violncias.
A
segunda diz respeito escolha entre a
reduo e a limitao e controle do problema
do crime e da violncia. A opo pela
reduo e a limitao e controle do problema
implica a opo por estratgias mais compreensivas,
orientadas para um maior nmero de fatores
de risco e de proteo, e abrangentes,
orientadas populaes e reas maiores.
A opo pela limitao e controle do problema
implica a opo por estratgias menos
compreensivas, orientadas para um menor
nmero de fatores de risco e de proteo,
emenos abrangentes, orientadas para populaes
e reas menores. A definio dos objetivos
da poltica/programa condiciona e condicionada
pelo conjunto de aes que podem ser realizadas
na implementao da poltica/programa.
Definir
as Aes para Realizao dos Objetivos
da Poltica/Programa
Aes
para realizao dos objetivos da poltica/programa
de preveno do crime e da violncia podem
ser implementadas em diversas reas da
sociedade, incluindo as seguintes reas:
famlia, escola, trabalho, comunidade,
mdia, polcia, justia e sade. A anlise
das aes que podem ser implementadas
para realizar os objetivos da poltica/
programa deve levar em considerao a
sua legitimidade, a sua eficcia e eficincia,
bem como sua exeqibilidade e sustentabilidade.
A definio das aes a serem implementadas
deve levar em considerao a necessidade
e suficincia das aes para, atuando
sobre os fatores de risco e de proteo,
realizar os objetivos da poltica/programa.
Aes desnecessrias devem ser descartadas.
As aes escolhidas devem ser suficientes
para realizao dos objetivos. Na definio
das aes a serem implementadas, em funo
de consideraes sobre a legitimidade,
eficcia, eficincia, exeqibilidade e
sustentabilidade das aes que podem ser
implementadas, possvel e freqentemente
desejvel haver uma redefinio e ajuste
dos objetivos da poltica/programa.
Definir
as Organizaes e Grupos que Podem Colaborar
no Desenvolvimento da Poltica/Programa
Organizaes
governamentais (federais, estaduais e/ou
municipais) e organizaes no governamentais
(da sociedade civil e/ou do setor privado)
podem participar e colaborar no desenvolvimento
de polticas/programas de preveno do
crime/violncia e das aes de implementao,
monitoramento e avaliao das polticas/programas.
Na fase de planejamento, entretanto,
importante definir claramente as responsabilidades
de cada organizao e grupo, especialmente
das organizaes e grupos responsveis
pela gesto de cada etapa do processo
de desenvolvimento da poltica/programa.
No desenvolvimento de polticas/programas
de preveno do crime e da violncia,
a legitimidade e tambm a eficcia e eficincia
de polticas/programas normalmente podem
ser reforadas atravs da identificao
e incluso de dois tipos de organizaes
e grupos:
a)
organizaes e grupos representativos
das comunidades afetadas pelo problema,
especialmente da populao afetada pelo
problema;
b)
organizaes governamentais e no governamentais
desenvolvendo aes relevantes para resoluo
do problema.
Definir
os Recursos para o Desenvolvimento da
Poltica/Programa
Na
definio dos recursos para o desenvolvimento
da poltica/programa, h duas escolhas
principais. Primeiro, a escolha da natureza
dos recursos, incluindo recursos materiais
e humanos. Tradicionalmente, na rea da
segurana pblica, os governos investem
mais na aquisio de tecnologias, equipamentos,
viaturas e armas do que na contratao
e qualificao dos profissionais para
fazer uso destes recursos materiais. Cada
vez mais, entretanto, h uma tendncia
a enfatizar a importncia dos recursos
humanos sobre os recursos materiais.
Segundo,
a escolha entre as fontes dos recursos,
que podem ser as organizaes governamentais
(federais, estaduais, municipais) e no
governamentais (sociedade civil, setor
privado). No Brasil, tradicionalmente,
na rea da segurana pblica, o governo
federal e principalmente os governos estaduais
so as principais fontes de recursos para
polticas/programas de preveno do crime
e da violncia. De maneira crescente,
entretanto, reconhece-se a importncia
dos recursos investidos pelos governos
municipais e por organizaes no governamentais,
da sociedade civil e do setor privado.
Definir
um Cronograma para Desenvolver a Poltica/Programa
O
desenvolvimento da poltica/programa deve
ser orientado por um cronograma de execuo,
definindo as aes a serem implementadas
no curto, mdio e longo prazo, e os prazos
para implementao das aes.
Definir
os Resultados que se Espera Alcanar com
a Implementao da Poltica/Programa
importante definir os resultados que se
espera alcanar com o desenvolvimento
da poltica/programa, bem como a implementao
das aes que integram a poltica/programa,
a curto, mdio e longo prazo, porque
atravs do monitoramento dos resultados
que ser possvel saber se, e em que medida,
os objetivos da poltica/programa foram
atingidos. Os resultados esperados devem
estar sempre relacionados aos objetivos
da poltica/ programa, ainda que a relao
entre os resultados esperados e os objetivos
no seja sempre evidente ou bvia. Alm
de estarem relacionados aos objetivos
da poltica/programa, os resultados esperados
devem ser sempre mensurveis atravs de
indicadores de resultados. Os resultados
esperados so freqentemente definidos
em termos quantitativos, como, por exemplo,
a reduo dos crimes violentos ou o aumento
do efetivo policial, mas podem ser definidos
tambm em termos qualitativos, como, por
exemplo, melhoria da segurana pblica
ou o aperfeioamento da atuao da polcia.
Neste caso, entretanto, importante definir
indicadores capazes de medir ou verificar
resultados qualitativos.
Planejar
o Monitoramento da Implementao e dos
Resultados
O
monitoramento da implementao e dos resultados
da poltica/programa e das aes previstas
na poltica/programa deve ser permanente,
iniciando-se logo aps o incio da implementao
da poltica/programa.
Na
fase de planejamento, importante definir
quem realizar o monitoramento e como
o monitoramento ser feito. interessante
responsabilizar organizaes ou grupos
diferentes pela implementao e pelo monitoramento
da poltica/programa, embora nem sempre
seja possvel separar e diferenciar estas
duas atividades. O monitoramento da implementao
e dos resultados depende da existncia
de indicadores capazes de medir ou verificar
avanos na implementao e os resultados
obtidos a partir da implementao da poltica/programa
e das aes previstas na poltica/programa.
Indicadores
so medidas que ajudam a responder a
questo quanto, ou se, progresso est
sendo realizado na direo de um certo
objetivo (Vera Institute of Justice,
2003). Indicadores so importantes para
verificar progresso na implementao de
aes ou programas por parte de uma organizao
ou grupo, na obteno de resultados especficos
a partir da implementao de aes ou
programas especficos por parte de organizaes
ou grupos especficos, e na obteno de
resultados gerais a partir da implementao
de um conjunto de aes e programas especficos
que integram uma poltica geral. O Vera
Institute of Justice (2003) desenvolveu
um guia para construo de indicadorespara
verificar os resultados de polticas e
programas na rea da segurana e justia,
que ressalta a importncia de combinar
diversos tipos de indicadores, relacionados
aos resultados das aes desenvolvidas
pelas diferentes organizaes e grupos
participantes da poltica ou programa,
para verificar o resultado geral das polticas
ou programas. O guia tambm ressalta a
importncia de utilizar diversas fontes
para obter informao sobre os indicadores.
Entre
as principais fontes de informao na
rea de segurana e justia, o guia cita
os bancos de dados governamentais, as
pesquisas quantitativas e qualitativas,
os relatrios de organizaes governamentais,
no governamentais e da imprensa, a legislao.
As
principais recomendaes para o desenvolvimento
de indicadores so:
.
Comear pelo resultado, no pelo indicador;
.
Medir resultados com cestas balanceadas
de indicadores;
.
Testar os indicadores pela sua sensitividade
s mudanas pretendidas;
.
Desenhar indicadores que permitam
isolar as experincias de grupos com menos
poder, como, por exemplo, a populao
pobre;
.
Evitar criar incentivos perversos;
.
Usar os indicadores mais simples e
baratos;
.
Desenvolver a confiana nos indicadores
entre os interessados;
.
Desenhar indicadores que faam sentido
para a maioria das pessoas.
Planejar
a Avaliao da Implementao e dos Resultados
A
partir dos dados obtidos durante o monitoramento
da implementao e dos resultados das
aes, programas e polticas, possvel
fazer uma avaliao da implementao e
dos resultados destas aes, programas
e polticas. Na fase de planejamento,
importante definir quando sero feitas
avaliaes, quem realizar as avaliaes
e como estas sero feitas. As avaliaes
podem ser mais ou menos freqentes, mas
fundamental a realizao de uma avaliao
ao final do processo de implementao
da poltica ou programa. Avaliaes
mais freqentes oferecem mais oportunidades
de verificar se, e em que medida, as polticas,
programas e aes esto produzindo os
resultados esperados e realizando os seus
objetivos.
As
avaliaes podem ser feitas de forma aberta
e pblica, ou de forma fechada e reservada.
Podem contar com a participao de representantes
das organizaes e grupos envolvidos no
planejamento, implementao e monitoramento
da poltica/programa, e tambm dos destinatrios
ou beneficirios da poltica/programa.
Nas avaliaes, importante focalizar
os fatores que mais influenciaram a implementao
e os resultados da poltica/programa,
os resultados alcanados e no-alcanados,
os resultados esperados e inesperados.
importante tambm realizar comparaes
com outras polticas/programas semelhantes
e com polticas/programas diferentes.
O principal resultado da etapa de planejamento
um documento estabelecendo de forma
clara e precisa a poltica/programa de
preveno do crime e da violncia e um
plano de ao para implementao da poltica/programa.
.
IMPLEMENTAO
A
etapa de implementao da poltica/programa
de preveno do crime e da violncia inclui
a implementao, conforme o plano de ao
estabelecido na etapa de planejamento,
das aes de curto, mdio e longo prazo.
Pr-condio para a implementao da poltica/programa
a constituio de uma unidade responsvel
por esta implementao, que pode ser a
mesma responsvel pelo planejamento, integrada
por organizaes ou grupos e por profissionais
capacitados.
Estruturar
a Unidade de Gesto da Implementao
Essencial
na estruturao da unidade responsvel
pela implementao da poltica/ programa
a identificao de uma organizao ou
grupo capaz de mobilizar organizaes
e grupos parceiros e os recursos necessrios
para implementar o plano de ao, bem
como de profissionais capazes de antecipar
e solucionar dificuldades na execuo
do plano de ao e, eventualmente, modificar
e aperfeioar o plano de ao em funo
dos resultados obtidos no processo de
implementao.
No
caso de polticas de preveno do crime
e da violncia, integrando diversos programas
e aes, governamentais e no-governamentais,
importante que a unidade gesto seja
parte da estrutura governamental. No caso
de programas de preveno, a unidade de
gesto pode ser ou no parte da estrutura
governamental. A gesto de programas de
preveno freqentemente compartilhada
por organizaes governamentais e no
governamentais.
Mobilizar
as Organizaes e Grupos
Na
mobilizao das organizaes e grupos
responsveis pela implementao da poltica/
programa, importante informar os membros
destas organizaes e grupos sobre os
objetivos da poltica/programa, bem como
capacit-los e motiv-los para implementar
as aes previstas no plano de ao. Neste
sentido, cursos, estgios e materiais
didticos podem ser desenvolvidos para
os profissionais de organizaes governamentais
e no governamentais responsveis pela
implementao da poltica/programa.
Campanhas
e materiais informativos podem ser desenvolvidos
para o pblico alvo da poltica/programa,
cuja colaborao fundamental para o
sucesso da poltica/programa. No desenvolvimento
de cursos, estgios, campanhas, materiais
didticos e informativos, importante
verificar se estes so apropriados e relevantes
para os objetivos e para pblico que se
pretende atingir.
Mobilizar
os Recursos
Na
mobilizao de recursos para polticas/programas
de preveno, a criao de fundos pblicos
para financiar polticas e programas governamentais
uma estratgia adotada na rea da sade
e que vem sendo adotada na rea da segurana
pblica pelo governo federal e por diversos
governos estaduais e municipais. importante,
entretanto, considerar que os recursos
pblicos para o desenvolvimento de polticas/programas
de segurana pblica so limitados e,
na maioria das vezes, no so direcionados
para preveno do crime e da violncia.
Alm disso, organizaes governamentais
freqentemente desenvolvem polticas sociais
e urbanas relevantes para a preveno
do crime e da violncia, sem considerar
a relao das polticas/programas com
a preveno do crime e da violncia. Organizaes
no-governamentais, da sociedade civil
e do setor privado, poderiam investir
mais recursos no desenvolvimento de polticas/
programas de preveno do crime e da violncia
e na melhoria da segurana pblica, se
houvesse mais incentivos para que isso
acontecesse.
Com
incentivos adequados, parte dos recursos
atualmente investidos em polticas/ programas
segurana pblica e justia criminal poderia
ser direcionada para polticas/ programas
de preveno do crime e da violncia.
Parte dos recursos atualmente investidos
em polticas sociais e urbanas poderia
ser direcionada para polticas/programas
que contribusse para a preveno do crime
e da violncia. E parte dos recursos atualmente
investidos na segurana privada poderia
ser direcionada para a segurana pblica.
Entre os diversos tipos de incentivos
que podem ser considerados para direcionar
recursos pblicos e privados para polticas/programas
de preveno (Goldstein 1997; Pease 1998),
possvel citar:
.
Disseminao de informao;
.
Campanhas educativas;
.
Propostas informais/privadas;
.
Propostas formais/pblicas;
.
Crticas informais/privadas;
.
Crticas formais/pblicas;
.
Concesso de benefcios econmicos
para investimentos em preveno;
.
Imposio de custos econmicos para
ausncia de investimentos em preveno;
.
Legislao obrigando investimentos
em preveno;
.
Aes judiciais referentes a prejuzos
decorrentes de aes que aumentam a incidncia
de crimes e violncias, e da ausncia
de aes de preveno do crime e da violncia.
Realizar
as Aes Previstas no Plano de Ao
Constituda
a unidade de gesto, mobilizados as organizaes,
os grupos e os recursos necessrios,
possvel realizar as aes previstas no
plano de ao, na forma estabelecida no
cronograma de execuo. O principal resultado
da etapa de implementao a efetiva
realizao das aes= previstas no plano
de ao, visando obteno dos resultados
esperados, no curto, mdio e longo prazo.
.
MONITORAMENTO
A
etapa de monitoramento da poltica/programa
de preveno do crime e da violncia se
inicia logo aps a definio dos objetivos,
aes e resultados esperados, na fase
de planejamento da poltica/programa.
Atividades preparatrias para o monitoramento,
particularmente a identificao de indicadores
da implementao e dos resultados das
aes previstas na poltica/programa e
a identificao de fontes de informaes
para verificao da evoluo destes indicadores,
devem ser realizadas desde a fase de planejamento.
Ainda na fase de planejamento, antes do
incio da implementao da poltica/ programa,
importante verificar a situao dos
indicadores, a fim de permitir o acompanhamento
e a comparao dos indicadores antes,
durante e aps a implementao da poltica/programa.
O incio do monitoramento deve acontecer
simultaneamente ao incio da implementao
da poltica/programa, a fim de permitir
o acompanhamento dos resultados a curto,
mdio e longo prazo.
Pr-condio
para o monitoramento da poltica/programa
a constituio de uma unidade responsvel
por este monitoramento, integrada por
uma organizao, grupo ou profissionais
capacitados, que disponham de recursos
e o a fontes de informaes e dados
necessrios para realizar o monitoramento.
Estruturar
a Unidade de Gesto do Monitoramento
Essencial
na estruturao da unidade responsvel
pelo monitoramento da poltica/ programa
de preveno do crime e da violncia
a identificao de uma organizao, grupo
ou profissionais capazes de produzir,
coletar, sistematizar e analisar informaes
e dados sobre a implementao e os resultados
da poltica/programa. Preferencialmente,
a unidade responsvel pelo monitoramento
deve ser separada e diferente da unidade
responsvel pelo planejamento e implementao
da poltica/programa. Deve incluir especialistas
com conhecimento na rea de metodologia
de monitoramento e avaliao de polticas/programas
e conhecimento sobre o problema que
objeto da poltica/programa.
importante que a unidade de gesto do
monitoramento esteja em comunicao com
organizaes e grupos envolvidos no planejamento
e implementao do programa, e com organizaes
e grupos que so ou devem ser atendidos
pela poltica/programa, a fim de que possa
receber a colaborao destes no processo
de monitoramento, particularmente atravs
do fornecimento de informaes e dados
relevantes para o processo de monitoramento.
Mobilizar
Organizaes e Grupos
Na
mobilizao das organizaes e grupos
que podem colaborar no processo de monitoramento,
fornecendo informaes e dados sobre a
implementao e os resultados da poltica/programa,
importante informar os membros destas
organizaes e grupos sobre os objetivos
da poltica/programa e particularmente
da etapa de monitoramento, bem como motiv-los
para colaborar no processo de monitoramento.
A legitimidade do processo de monitoramento
de polticas/programas de preveno do
crime e da violncia reforada atravs
da incluso e colaborao no apenas de
representantes de organizaes e grupos
envolvidos no planejamento e implementao
da poltica/programa, mas principalmente
de representantes de organizaes e grupos
que so ou devem ser atendidos ou beneficiados
pela poltica/programa.
Coletar,
Sistematizar e Analisar Informaes e
Dados
No
processo de monitoramento, importante
separar e diferenciar indicadores e fontes
de informaes e dados referentes implementao
das aes previstas na poltica/ programa
de preveno e referentes aos resultados
das aes implementadas. importante
tambm identificar as fontes de informaes
e dados disponveis para verificar a situao
dos indicadores. Por fim, importante
utilizar diversos indicadores e diversas
fontes de informao e dados para verificar
a situao dos indicadores. Atendimentos
realizados, pessoas atendidas, benefcios
concedidos, pessoas beneficiadas, por
exemplo, so geralmente indicadores da
implementao das aes. Incidncia de
crimes e violncias, populao vtima
de crimes e violncias, populao reincidente
na prtica de crimes e violncias, grau
de exposio a fatores de risco e a fatores
de proteo, grau de vulnerabilidade e
de resilincia diante de fatores de risco
e a fatores de proteo, por outro lado,
so geralmente exemplos de indicadores
de resultados da implementao das aes.
Nmero de homicdios, latrocnios, roubos,
leses corporais e estupros so exemplos
de indicadores da incidncia de crimes
violentos. Secretarias de estado da segurana
pblica e secretarias da sade so exemplos
de fontes de informao e dados sobre
a incidncia de homicdios.
Elaborar
Relatrios
Constituda
a unidade de gesto, mobilizados as organizaes
e grupos, coletadas, sistematizadas e
analisadas informaes e dados, possvel
elaborar relatrios peridicos sobre a
implementao e os resultados das aes
previstas na poltica/programa. O principal
resultado da etapa de monitoramento so
relatrios apresentando informaes, dados
e anlises parciais e finais sobre a implementao
e os resultados das aes previstas na
poltica/programa. Alm de informaes,
dados e anlises sobre o conjunto de aes
previstas na poltica/programa, importante
apresentar informaes, dados e anlises
sobre aes especficas, focalizando as
principais aes, a fim de que seja possvel
avaliar no apenas o resultado geral da
poltica/programa, mas tambm a contribuio
especfica das principais aes para o
resultado geral.
.
AVALIAO
A
etapa de avaliao da poltica/programa
de preveno do crime e da violncia se
inicia logo aps a elaborao do primeiro
relatrio apresentando informaes, dados
e anlises parciais sobre a implementao
e dos resultados das aes previstas na
poltica/ programa. Durante esta etapa,
os relatrios parciais e o relatrio final
do monitoramento so apresentados e analisados.
A partir desta anlise da implementao
e dos resultados da poltica/programa,
so tomadas decises em relao a sua
continuidade, reorientao ou, eventualmente,
suspenso.
Enquanto
o monitoramento da implementao e dos
resultados da poltica/programa uma
atividade permanente, a avaliao uma
atividade que acontece periodicamente,
normalmente a partir da elaborao dos
relatrios parciais e finais do monitoramento.
Freqentemente,
a avaliao realizada apenas ao final
do perodo de implementao da poltica/projeto.
Mas boa prtica a realizao de avaliaes
peridicas, durante o perodo de implementao
da poltica/programa, que podem servir
de base para a identificao e resoluo
de problemas nos processos de implementao
e monitoramento.
A
avaliao deve incluir uma reflexo sobre
a implementao e os resultados das aes
previstas na poltica/programa, as condies
e os fatores que facilitaram e que dificultaram
a implementao da poltica/programa,
as condies e os fatores responsveis
pelo sucesso ou pelo fracasso da poltica/programa.
Deve incluir ainda recomendaes sobre
a continuidade, reorientao ou, eventualmente,
suspenso da poltica/programa.
No
caso da avaliao final, deve incluir
recomendaes sobre a aplicabilidade da
poltica/programa em outros contextos.
Pr-condio
para a avaliao da poltica/programa
a constituio de uma unidade responsvel
por esta avaliao, integrada por uma
organizao, grupo ou profissionais capacitados,
que disponham de recursos e de informaes
e dados suficientes para realizar a avaliao.
Estruturar
a Unidade de Gesto da Avaliao
Essencial
na estruturao da unidade responsvel
pela avaliao da poltica/programa de
preveno do crime e da violncia a
identificao de uma organizao, grupo
ou profissionais capazes de analisar os
relatrios de monitoramento e avaliar
a implementao e os resultados da poltica/programa.
Assim como a unidade responsvel pelo
monitoramento, a unidade responsvel pela
avaliao deve ser separada e diferente
da unidade responsvel pelo planejamento
e implementao da poltica/programa.
A mesma unidade pode ser responsvel pelo
monitoramento e pela avaliao da poltica/programa.
Deve incluir especialistas com conhecimento
na rea de metodologia de monitoramento
e avaliao de polticas/programas e conhecimentosobre
o problema que objeto da poltica/programa.
importante que a unidade de gesto da
avaliao esteja em comunicao com organizaes
e grupos envolvidos no planejamento, implementao
e monitoramento do programa, e com organizaes
e grupos que so ou devem ser atendidos
pela poltica/ programa, a fim de que
possa contar com a colaborao de seus
representantes no processo de avaliao
da implementao e os resultados da poltica/programa.
Mobilizar
as Organizaes e Grupos
Na
mobilizao das organizaes e grupos
que podem colaborar no processo de avaliao,
importante informar os membros destas
organizaes e grupos sobre os objetivos
da poltica/programa e particularmente
da etapa de avaliao, bem como capacit-los
e motiv-los para avaliar a implementao
e os resultados da poltica/programa.
A legitimidade do processo de avaliao
de polticas/programas de preveno do
crime e da violncia reforada atravs
da incluso e colaborao no apenas de
representantes de organizaes e grupos
envolvidos no planejamento, implementao
e monitoramento da poltica/programa,
mas principalmente de representantes de
organizaes e grupos que so ou devem
ser atendidos ou beneficiados pela poltica/programa.
Elaborar
relatrios
O
principal resultado da etapa de avaliao
so relatrios avaliando a implementao
e os resultados das aes previstas na
poltica/programa, incluindo avaliaes
sobre as condies e os fatores que facilitaram
e que dificultaram a implementao da
poltica/programa e os fatores responsveis
pelo sucesso ou pelo fracasso da poltica/programa.
O relatrio deve incluir ainda recomendaes
sobre a continuidade, reorientao ou,
eventualmente, suspenso da poltica/programa.
No caso da avaliao final, o relatrio
deve incluir recomendaes sobre a aplicabilidade
da poltica/programa em outros contextos.
Alm
da avaliao geral da implementao e
do resultado da poltica/programa, importante
apresentar avaliaes especficas da implementao
e dos resultados das principais aes,
a fim de que seja possvel avaliar no
apenas o resultado geral da poltica/programa,
mas tambm a contribuio especfica das
principais aes para o resultado geral.
6.
O Papel da Unio, Estados e Municpios:
Como Promover a Preveno do Crime e da
Violncia?
O
Brasil um estado federal, no qual o
governo federal e os governos estaduais
e municipais tm responsabilidades especficas
na rea da segurana municipal, conforme
estabelecido na Constituio Federal de
1988. O Sistema nico de Segurana Pblica
visa a promover a integrao das aes
federais, estaduais e municipais, sem
ferir o princpio da autonomia dos estados
e dos municpios, mas definindo princpios
e diretrizes comuns, e criando condies
favorveis para que o governo federal
apie aes dos governos estaduais e municipais,
e receba em contrapartida o apoio destes
governos, na rea da segurana pblica.
Apesar
das diferenas existentes entre as reas
da segurana pblica e da sade, a experincia
de construo do Sistema nico de Sade
no Brasil (Ministrio da Sade, Conselho
Nacional de Sade 2002) uma referncia
fundamental para a construo do Sistema
nico de Segurana Pblica. Tambm uma
referncia fundamental a experincia internacional
e a diretrizes da Organizao das Naes
Unidas em matria de preveno do crime
e da violncia (United Nations Economic
and Social Council, Commission on Crime
Prevention and Criminal Justice 2002).
Por fim, uma referncia importante a
experincia dos Estados Unidos, um estado
federal como o Brasil, em que o governo
federal desempenha um papel ativo na promoo
de programas de preveno do crime e da
violncia nos estados e municpios (Sherman
et al 1997).
Com
base em estudos e pesquisas nacionais
e internacionais sobre a preveno do
crime e da violncia, e na experincia
de construo do Sistema nico de Sade
no Brasil, possvel delinear uma srie
de princpios e diretrizes que podem orientar
a atuao do governo federal e o desenvolvimento
de polticas, programas e aes de preveno
do crime e da violncia, no contexto do
Sistema nico de Segurana Pblica.
PRINCPIOS
Democracia
e Direitos Humanos, Desenvolvimento Sustentvel,
Cooperao Internacional
A
preveno do crime e da violncia deve
ser compatvel com e contribuir para o
fortalecimento da democracia e dos direitos
humanos, do desenvolvimento sustentvel,
e da cooperao internacional. Sem democracia,
direitos humanos, desenvolvimento sustentvel
e cooperao internacional, polticas,
programas e aes de preveno no podero
contribuir efetivamente para a reduo
do crime e da violncia.
Responsabilidade
do Estado
A
preveno do crime e da violncia uma
responsabilidade do estado, que deve ser
compartilhada por organizaes governamentais
em todos as esferas e reas do estado,
incluindo organizaes federais, estaduais
e municipais, responsveis por polticas
econmicas, sociais, culturais, habitacionais,
urbanas, de segurana pblica, istrao
da justia e istrao penitenciria.
Participao
da Sociedade
A
preveno do crime e da violncia, apesar
de ser uma responsabilidade do estado,
deve contar com a participao de organizaes
da sociedade civil e do setor privado,
na formulao, implementao, monitoramento
e avaliao de polticas e programas de
preveno.
Universalidade
A
preveno do crime e da violncia deve
beneficiar o maior nmero possvel depessoas
e grupos, especialmente as pessoas e grupos
vulnerveis e/ou em reas e situaes
de risco, mais suscetveis de se tornar
vtimas e/ou autores de crimes e violncias.
Eqidade
A
preveno do crime e da violncia deve
beneficiar igualmente todas as pessoas,
independentemente da sua condio econmica,
social e/ou cultural, da sua orientao
poltica, ideolgica ou religiosa, da
sua origem, nacionalidade, idade, gnero
e cor.
Integralidade
A
preveno do crime e da violncia depende
do desenvolvimento de aes de preveno
primria, secundria e terciria, assim
como de aes em diversos contextos institucionais,
incluindo a famlia, escola, trabalho,
mdia, comunidade, polcia, justia e
sade.
Descentralizao
A
preveno do crime e da violncia depende
da adequao das aes de preveno s
condies especficas de cada estado e
municpio e s necessidades e prioridades
da populao.
Diretrizes
A
aplicao destes princpios no desenvolvimento
de polticas, programas e aes de preveno
do crime e da violncia depende da implementao
de uma srie de diretrizes, principalmente
por parte das organizaes governamentais,
federais, estaduais e municipais, mas
tambm por parte das organizaes da sociedade
civil e do setor privado:
Unidade
de Gesto 18
O
governo deve ter uma unidade de gesto
responsvel pelo desenvolvimento da poltica
de preveno do crime e da violncia,
visando a integrar programas e aes de
organizaes em diferentes esferas e reas
de governo. Esta unidade de gesto pode
ser uma secretaria, coordenadoria, comit,
comisso, grupo de trabalho e/ou gabinete
de gesto integrada da segurana pblica,
mas deve ter estrutura adequada para desempenhar
seu papel e incluir representantes das
diferentes esferas e reas de governo
cuja atuao relevante para a preveno
do crime e da violncia e para a melhoria
da segurana pblica. A disponibilidade
e compartilhamento de informaes e dados
sobre a criminalidade e a violncia e
sobre polticas e programas de preveno
do crime e da violncia e melhoria da
segurana pblica uma condio fundamental
para o funcionamento da unidade gestora.
Conselho
Consultivo 19
Associado
unidade de gesto, o governo deve contar
com um conselho consultivo, para promover
a participao social e o controle externo
no desenvolvimento de polticas e programas
de preveno do crime e da violncia e
promoo da segurana pblica. O conselho
consultivo deve ter estrutura adequada
para desempenhar seu papel e deve ser
paritrio, incluindo representantes de
organizaes do governo, da sociedade
e da universidade, alm de especialistas,
cuja atuao relevante para a preveno
do crime e da violncia e para a melhoria
da segurana pblica. O o a informaes
e dados sobre a criminalidade e a violncia
e sobre polticas e programas de preveno
do crime e da violncia e melhoria da
segurana pblica uma condio fundamental
para o funcionamento do conselho consultivo.
Plano
de Ao
A
unidade de gesto, com apoio do conselho
consultivo, deve desenvolver um plano
de ao, definindo objetivos a serem alcanados,
aes para realizao dos objetivos, organizaes
responsveis pela implementao das aes,
prazos para implementao das aes, recursos
disponveis, resultados esperados, e instrumentos
de monitoramento e avaliao da implementao
e dos resultados do plano, visando preveno
do crime e da violncia e a melhoria da
segurana pblica Polticas e programas
de preveno do crime e da violncia so
mais eficazes quando tm objetivos definidos
de forma clara e precisa, so planejadas
levando em considerao as caractersticas
especficas dos crimes e violncias que
se pretende evitar e das comunidades em
que estes crimes e violncias acontecem,
e atuam sobre os fatores de risco e os
fatores de proteo que afetam a incidncia
e o impacto de crimes e violncias sejam
estes fatores relacionados s atitudes
e comportamentos dos agressores e das
vtimas, ou s situaes ou contextos
em que os crimes e violncias acontecem.
A
criminalidade e a violncia so fenmenos
complexos, que se manifestam de forma
diferente, tm causas diferentes, e exigem
solues diferentes em estados, cidades
e bairros diferentes. No Brasil, a criminalidade
e a violncia urbana so problemas particularmente
graves. As grandes cidades e regies metropolitanas
registram taxas de homicdios extremamente
elevadas em comparao com as registradas
em outros pases da regio e do mundo.
O problema da criminalidade e da violncia
urbana deve estar no centro das atenes
no desenvolvimento de polticas e programas
de preveno. A violncia familiar e domstica,
a violncia de gnero, freqentemente
entre parceiros ntimos, a violncia contra
membros de grupos minoritrios, a violncia
envolvendo jovens, so problemas graves
que contribuem de maneira significativa
para o aumento do crime e da violncia
na sociedade brasileira. Estes problemas
devem ser considerados prioritrios no
desenvolvimento de polticas e programas
de preveno, particularmente nas esferas
estadual e municipal.
O
crime organizado, a corrupo e a violncia
praticada por agentes pblicos trabalhando
nas polcias, nos sistemas penitencirios
e nas unidades de internao de
adolescentes so problemas que no apenas
contribuem para o aumento do crime e da
violncia na sociedade, como minam a capacidade
das organizaes governamentais e no-governamentais
de desenvolver polticas e programas de
preveno. Estes problemas tambm
devem ser considerados prioritrios no
desenvolvimento de polticas e programas
de preveno, particularmente nas esferas
federal e estadual. Na sociedade brasileira,
a desigualdade, a discriminao e a falta
de oportunidades, particularmente
na rea da educao e do trabalho, a desigualdade
no o aos sistemas de segurana e
justia, alm do estresse e da instabilidade
no ambiente familiar e comunitrio, so
fatores que aumentam o risco e agravam
o impacto de muitos tipos de crimes e
violncias. Estes fatores devem ser levados
em considerao no desenvolvimento de
polticas e programas de preveno.
Polticas
e programas de preveno so mais eficazes
se forem compreensivos e levarem em considerao
o conjunto de fatores de risco e fatores
de proteo cuja interao determina a
vulnerabilidade ou resilincia dos indivduos,
famlias, grupos e comunidades diante
do crime e da violncia. Neste sentido,
polticas e programas de preveno devem
ser multidisciplinares e multi-setoriais,
incorporando assim a contribuio de profissionais
especializados em diversas disciplinas
e de grupos e organizaes atuando em
diversas reas do governo e da sociedade.
A interao e a colaborao de parceiros
de disciplinas e setores diferentes
mais efetiva quando acontece desde o incio,
da fase de planejamento das polticas
e programas, continuando nas fases de
implementao, monitoramento e avaliao.20
Polticas
e programas de preveno so mais eficazes,
do ponto de vista da reduo do crime
e da violncia na sociedade, se forem
direcionados para as reas e grupos onde
h maior concentrao de fatores de risco
de crimes e violncias e menor concentrao
de fatores de proteo diante de crimes
e violncia. A exceo a esta regra geral
seriam os programas de preveno centrados
na rea da famlia, cuja aceitao pblica,
apoio poltico e econmico, e resultados
comprovados em programas avaliados indicam
a necessidade de sua universalizao,
ainda que a implementao deva levar em
considerao as diferenas entre reas
e grupos em relao aos fatores de risco
e aos fatores de proteo.
Polticas
e programas de preveno so mais eficazes
se o seu desenvolvimento estiver baseado
em informaes e dados no apenas sobre
o tipo de crime e de violncia que se
pretende evitar, mas tambm sobre a implementao
e os resultados de polticas e programas
de preveno semelhantes desenvolvidos
anteriormente.
Base
de Informao 21
A
qualidade de polticas e programas de
preveno do crime e da violncia e da
melhoria da segurana pblica depende
da existncia de uma base de informaes
e dados sobre os principais crimes e violncias
que se deseja prevenir, bem como sobre
as caractersticas do meio ambiente fsico
e/ou social nos quais estes crimes e violncias
acontecem, dos grupos em situaes de
risco e/ou vulnerveis, e das as pessoas
que efetivamente praticam e/ou so vtimas
de crimes e violncias.
Recursos
Humanos 22
A
qualidade de polticas e programas de
preveno do crime e da violncia e de
melhoria da segurana pblica depende
tambm da existncia de profissionais
qualificados, atuando em organizaes
governamentais e no governamentais, e
de programas de formao e atualizao
profissional em reas relevantes para
a preveno do crime e da violncia.
Recursos
Materiais
A
qualidade de uma poltica e de um plano
para preveno do crime e da violncia
depende ainda da existncia de recursos
suficientes para sua formulao, implementao,
monitoramento e avaliao, bem como da
alocao adequada dos recursos disponveis,
levando em considerao principalmente
os resultados alcanados pelos diversos
programas e aes de preveno.
Unio,
Estados e Municpios na Preveno do Crime
e da Violncia
Num
estado federal como o Brasil, o sucesso
na preveno do crime e da violncia depende
da integrao de aes na esfera da Unio,
dos Estados e dos Municpios. A Unio
est numa posio mais favorvel para
promover a cooperao entre o governo
e organizaes internacionais. Os Estados
e Municpios, por sua vez, esto em posio
mais favorvel para promover a cooperao
entre o governo e organizaes da sociedade
civil e do setor privado. Depende, entretanto,
tanto da Unio quanto dos Estados e dos
Municpios, a integrao das aes do
governo federal, governos estaduais e
governos municipais.
O
desafio, na construo do Sistema nico
de Segurana Pblica, definir a responsabilidades
da Unio, Estados e Municpios na preveno
do crime e da violncia, e as condies
mnimas para que a Unio, os Estados e
os Municpios desempenhem adequadamente
suas responsabilidades.
Unio
Analisando
a experincia dos Estados Unidos, Sherman
(Sherman et al 1997) argumenta que, nos
Estados Unidos, o governo federal desempenha
dois papis principais na preveno do
crime e da violncia: a) direcionar a
preveno criminal realizada pelos estados
e cidades, atravs de investimentos em
pesquisa e desenvolvimento de estratgias
de preveno criminal; b) financiar o
desenvolvimento de programas de preveno
criminal pelos estados e cidades. No caso
do direcionamento da preveno criminal,
o governo federal financia a pesquisa
necessria para o desenvolvimento de um
programa de preveno criminal, a implementao
do programa em uma localidade, o monitoramento
e avaliao do programa em uma localidade,
a disseminao de informao sobre o programa
e seus resultados para todo o pas.
Uma
questo crucial, na definio do papel
do governo federal, a relao entre
o direcionamento e o financiamento de
programas de preveno. Nos Estados Unidos,
o governo federal historicamente desempenhou
os dois papis paralelamente, aproveitando
o resultado de pesquisa e desenvolvimento
para orientar o financiamento de programas
de preveno desenvolvidos pelos estados
e cidades. Segundo Sherman (Sherman et
al 1997), investimentos em pesquisa e
desenvolvimento produzem resultados muito
superiores do que investimentos no financiamento
de programas de preveno criminal. A
melhor estratgia, portanto, seria integrar
os investimentos federais em pesquisa
e desenvolvimento e no financiamento de
programas de preveno, exigindo que parte
dos investimentos destinados ao financiamento
dos programas de preveno seja utilizado
no monitoramento e avaliao da eficcia
e do custo-benefcio dos programas. O
Governo Federal ou a dispor de um
novo instrumento para apoiar o desenvolvimento
de polticas e programas na rea da segurana
pblica, inclusive polticas e programas
de preveno do crime e da violncia,
com a criao do Fundo Nacional deSegurana
Pblica em junho do ano 2000, atravs
de medida provisria 2.029/00, posteriormente
institudo pela lei federal 10.201/01,
de 14 de fevereiro de 2001. Com a reestruturao
do Fundo Nacional de Segurana Pblica,
atravs da lei federal 10.746/03, de 10
de outubro de 2003, o Governo Federal
procurou criar condies mais favorveis
para o desenvolvimento de polticas de
preveno do crime e da violncia por
parte dos estados, integrando programas
na rea da segurana pblica e programas
de preveno do crime e da violncia desenvolvidos
em outras reas, alm da participao
dos municpios na preveno do crime e
da violncia e na melhoria da segurana
pblica.
Alm
da ampliao dos recursos do Fundo Nacional
de Segurana Pblica, fundamental a
definio de uma poltica nacional de
segurana pblica, articulada a polticas
estaduais e municipais, na qual a preveno
do crime e da violncia seja um objetivo
central, e no apenas marginal, para orientar
a aplicao dos recursos do Fundo. Somente
assim ser possvel promover a efetiva
integrao entre os programas federais,
estaduais e municipais desenvolvidos na
rea da segurana pblica, da justia
criminal e da istrao penitenciria,
e os programas desenvolvidos nas reas
da sade, educao, trabalho, promoo
social, comunicao social, desenvolvimento
urbano, direitos humanos, entre outras,
relevantes para a preveno do crime e
da violncia e para a melhoria da segurana
pblica.
Nesse
sentido, o Governo Federal, atravs do
Ministrio da Justia, deve desenvolver
uma poltica nacional de preveno do
crime e da violncia e promoo da segurana
pblica, que orientaria a aplicao de
recursos do Fundo Nacional de Segurana
Pblica e a aplicao de recursos de rgos
federais em polticas e programas federais,
estaduais e municipais de preveno do
crime e da violncia e promoo da segurana
pblica. Os governos estaduais que se
integrarem ao Sistema nico de Segurana
Pblica devem desenvolver uma poltica
estadual de preveno do crime e da violncia
e promoo da segurana pblica alinhada
com a poltica nacional. Da mesma forma,
os municpios que se integrarem ao Sistema
nico de Segurana Pblica devem desenvolver
polticas municipais de preveno do crime
e da violncia e promoo da segurana
pblica alinhada com a poltica nacional
e a poltica estadual. Na esfera da Unio,
o Governo Federal poderia criar, junto
ao Ministrio da Justia, uma comisso
executiva ou gabinete de gesto integrada,
responsvel pelo desenvolvimento e da
poltica nacional de preveno do crime
e da violncia e promoo da segurana
pblica. A comisso executiva poderia
ser presidida pelo Ministro da Justia,
coordenada pelo Secretrio Nacional de
Segurana Pblica, contando com a participao
de representantes dos diversos rgos
do Ministrio da Justia, representantes
de outros ministrios e secretarias do
Governo Federal, e ainda representantes
dos governos estaduaise dos governos municipais.
Esta
comisso executiva poderia estar articulada
com um conselho consultivo, responsvel
pela promoo da participao social e
controle externo no desenvolvimento da
poltica nacional de preveno do crime
e da violncia e promoo da segurana
pblica. Este conselho seria paritrio,
com representantes do governo e da sociedade,
e deveria contar com a participao de
especialistas e representantes de organizaes
governamentais e da sociedade civil, atuando
na esfera federal, estadual e municipal,
nas reas da segurana pblica, justia
criminal, istrao penitenciria,
sade, educao, trabalho, promoo social,
comunicao social, desenvolvimento urbano,
direitos humanos e outras reas relevantes
para a preveno do crime e da violncia.
No
longo prazo, o Governo Federal poderia
criar um Conselho Nacional de Preveno
do Crime e da Violncia e Promoo da
Segurana Pblica, junto ao Ministrio
da Justia, a partir da fuso do Conselho
Nacional de Segurana Pblica e do Conselho
Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria.
No
curto prazo, o Governo Federal poderia
criar um Conselho Nacional de Preveno
do Crime e da Violncia e Promoo da
Segurana Pblica, junto Secretaria
Nacional de Segurana Pblica, a partir
da reestruturao do Conselho Nacional
de Segurana Pblica. Esta reestruturao
teria por objetivo de ampliar a representatividade
do conselho, atravs da incluso de representantes
de organizaes governamentais (federais,
estaduais e municipais), organizaes
da sociedade civil e da universidade,
atuando em reas relevantes para a preveno
do crime e da violncia e a promoo da
segurana pblica. Para promover a participao
e integrao de organizaes federais
ao Sistema nico de Segurana Pblica,
seria importante a participao de representantes
da Polcia Federal, do Ministrio Pblico
Federal, do Conselho Nacional de Poltica
Criminal e Penitenciria, Conselho de
Defesa dos Direitos da Pessoa Humana,
Conselho Nacional de Defesa dos Direitos
da Criana e do Adolescente, Conselho
Nacional dos Direitos da Mulher, Conselho
Nacional de Promoo da Igualdade Racial,
Conselho Nacional de Educao, Conselho
Nacional de Sade, Conselho Nacional de
Assistncia Social, e Conselho Nacional
deDesenvolvimento Econmico e Social.
Para
promover a participao e integrao de
organizaes estaduais ao Sistema nico
de Segurana Pblica, seria importante
a incluso de representantes das secretarias
de estado da segurana, da justia e da
istrao penitenciria, de entidades
da polcia civil, da polcia militar,
da polcia tcnico-cientfica, do Ministrio
Pblico Estadual, de conselhos estaduais
da rea da segurana pblica, justia
e istrao penitenciria. Para promover
a participao e integrao dos municpios
ao Sistema nico de Segurana Pblica,
seria importante a participao de representantes
de entidades nacionais dos municpios,
entidades nacionais das guardas municipais,
e conselhos municipais da rea da segurana
urbana.
O
Governo Federal deve promover o desenvolvimento
de polticas e programas estaduais e municipais
de preveno do crime e da violncia e
promoo da segurana pblica, e a integrao
dos estados e municpios ao Sistema nico
de Segurana Pblica, atravs de apoio
econmico, contando para isso com recursos
do Fundo Nacional de Segurana Pblica
e de outras fontes disponveis, apoio
tcnico, apoio poltico, e da definio
de regras mnimas para orientar o desenvolvimento
de polticas estaduais e municipais articuladas
com a poltica nacional. O Governo Federal
deve condicionar os investimentos dos
recursos do Fundo Nacional de Segurana
Pblica apresentao pelos estados e
municpios de informaes e dados sobre
o crime e a violncia e sobre a implementao
e o resultado de polticas e programas
de preveno do crime e da violncia,
bem como observncia pelos estados e
municpios das regras mnimas estabelecidas
na poltica nacional, entre as quais se
destacam:
.
A constituio de unidades integradas
de gesto da segurana pblica responsveis
pelo desenvolvimento de polticas e programas
de preveno do crime e da violncia e
promoo da segurana pblica, com representao
de diferentes setores do governo.
.
A constituio de conselhos consultivos
para promover a participao social e
o controle externo no desenvolvimento
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia e promoo da
segurana pblica, com representao de
diferentes setores do governo, da sociedade
e da universidade.
.
A elaborao de polticas e programas
de preveno do crime e da violncia e
promoo da segurana pblica, integrando
aes de diferentes setores do governo
e da sociedade civil.
.
O desenvolvimento de bases de informao
para subsidiar a formulao, implementao,
monitoramento e avaliao de polticas
e programas de preveno do crime e da
violncia e promoo da segurana pblica.
.
A formao e qualificao de profissionais
para formular, implementar, monitorar
e avaliar polticas e programas de preveno
do crime e da violncia e promoo da
segurana pblica.
.
A constituio de fundos e a destinao
de recursos pblicos e privados para formulao,
implementao, monitoramento e avaliao
de polticas e programas de preveno
do crime e da violncia e promoo da
segurana pblica.
O
Governo Federal deve ainda constituir
um sistema nacional de informaes sobre
segurana pblica e justia criminal,
definir e promover a implantao de regras
mnimas para formao e aperfeioamento
de profissionais de segurana pblica,
e identificar e promover inovaes e boas
prticas nos estados e municpios da federao.
O Governo Federal deve, por fim, atravs
do Ministrio da Justia, assumir a responsabilidade
pela poltica de preveno do crime organizado
interestadual e internacional, contando
sempre com a colaborao de outros ministrios
e secretarias de estado do Governo Federal,
e ainda dos estados e dos municpios,
atravs de convnios ou protocolos estabelecidos
entre as partes.
Estados
No
Brasil, os estados tm desempenhado um
papel central na rea da segurana pblica,
atravs das organizaes do sistema de
segurana pblica, justia criminal e
istrao penitenciria, mas no tm
sido capazes de desenvolver e de sustentar
polticas de preveno do crime e da violncia
e desenvolver aes integradas com o Governo
Federal e os governos municipais. Para
viabilizar o desenvolvimento de uma poltica
estadual de preveno do crime e da violncia,
o Estado deve constituir uma unidade de
gesto que, juntamente com um conselho
consultivo, seria responsvel pela poltica
estadual e pela formulao, implementao,
monitoramento e avaliao de um plano
de ao integrando programas para preveno
do crime da violncia e melhoria da segurana
pblica no estado. Para viabilizar a operacionalizao
da poltica estadual de preveno do crime
e da violncia, o Estado deve criar o
Fundo Estadual de Segurana Pblica, constituir
um sistema estadual de informaes sobre
segurana pblica e justia criminal e
adotar as regras mnimas para formao
e aperfeioamento de profissionais de
segurana pblica. O Estado deve assumir
a responsabilidade pela poltica de preveno
do crime e da violncia no seu territrio,
especialmente a preveno do crime organizado
intermunicipal, a preveno dos crimes
e violncias de maior gravidade, alm
da preveno do crime e da violncia nos
municpios que no se integrarem ao Sistema
nico de Segurana Pblica, contando sempre
com a colaborao da Unio e dos municpios,
atravs de convnios ou protocolos estabelecidos
entre as partes.
Municpios
23
No
Brasil, h um crescente reconhecimento
do papel dos municpios na rea da segurana
pblica (Brasil, Ministrio da Justia
2003). Entretanto, a atuao dos governos
municipais na preveno do crime e da
violncia ainda incipiente e tem alcance
e impacto limitado. A efetiva participao
dos municpios na rea da segurana pblica,
ao lado do governo do estado e do Governo
Federal, depende da existncia ou da criao
de condies favorveis, nos municpios,
para o desenvolvimento e a sustentao
de polticas de preveno do crime e da
violncia, entre as quais se destacam:
uma unidade de gesto e um conselho consultivo,
responsveis pelo desenvolvimento da poltica
municipal de preveno do crime e da violncia
e melhoria da segurana pblica; uma base
municipal de informaes; um grupo de
profissionais capacitados; e disponibilidade
de recursos e um fundo municipal para
segurana pblica.
Para
viabilizar a operacionalizao da poltica
municipal de preveno do crime e da violncia,
o Municpio deve criar o Fundo Municipal
de Segurana Pblica, constituir um sistema
municipal de informaes sobre segurana
pblica e, caso tenha guarda municipal,
adotar as regras mnimas para formao
e aperfeioamento de profissionais de
segurana pblica.
O
Governo Federal deve reservar uma parcela
dos recursos do Fundo Nacional de Segurana
Pblica para promover o desenvolvimento
de polticas e programas municipais de
preveno do crime e da violncia, e a
integrao dos municpios ao Sistema nico
de Segurana Pblica. Na aplicao da
parcela dos recursos do Fundo e no processo
de integrao dos municpios ao Sistema
nico de Segurana Pblica, o Governo
Federal deve dar ateno especial aos
municpios que so capitais de estado,
pertencem a regies metropolitanas, so
plos regionais, tm grande concentrao
populacional e altas taxas de homicdio,
alm de experincias inovadoras na rea
da segurana pblica. Os municpios que
se integrarem ao Sistema nico de Segurana
Publica devem compartilhar com o Estado
e a Unio a responsabilidade pela poltica
de preveno do crime e da violncia no
seu territrio, especialmente no desenvolvimento
de programas e preveno primria e na
preveno dos crimes e violncias de menor
gravidade, da violncia domstica e de
gnero, violncia contra minorias e violncia
envolvendo jovens, da desordem urbana
e dos conflitos interpessoais e sociais.
Os
municpios devem contar sempre com a colaborao
do Estado e da Unio, particularmente
os municpios que so capitais de estado,
plos regionais, tm grande concentrao
populacional ou pertencem a regies metropolitanas.
Enquanto no houver legislao federal
regulamentando a participao dos municpios
na rea da segurana pblica, esta participao
deve ser regulada atravs de convnios
ou protocolos estabelecidos entre Municpio,
Estado e, principalmente quando apoiada
pelo Fundo Nacional de Segurana Pblica,
pela Unio.
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Glossrio
Crime
Transgresso
imputvel da lei penal, por dolo ou culpa,
ao ou omisso (Houaiss).
Violncia
Uso
intencional da fora fsica ou do poder,
real ou em ameaa, contra outra pessoa
ou contra si prprio ou contra outro grupo
de pessoas, que resulte ou tenha grande
possibilidade em resultar em leso, morte,
dano psicolgico, deficincia de desenvolvimento,
ou privao (OMS).
Preveno
do Crime e da Violncia
Resultado
de polticas, programas e/ou aes de
reduo do crime e da violncia e/ou seu
impacto sobre os indivduos e a sociedade,
atuando sobre os fatores de risco e os
fatores de proteo que afetam a incidncia
do crime e da violncia e seu impacto
sobre os indivduos, famlias, grupos
e comunidades, e sobre a vulnerabilidade
e a resilincia dos indivduos, famlias,
grupos e comunidades diante do crime e
da violncia.
Fator
de Proteo
Fator
que reduz a probabilidade de incidncia
ou de efeitos negativos de crimes ou violncias.
Quanto maior a presena de fatores de
proteo e menor a presena de fatores
de risco, menor a probabilidade de incidncia
e de efeitos negativos de crimes e violncias.
Fator
de Risco
Fator
que aumenta a probabilidade de incidncia
ou os efeitos negativos de crimes ou violncias,
mas no determina a incidncia ou os efeitos
negativos de crimes e violncias. Quanto
maior a presena de fatores de risco,
e menor a presena de fatores de proteo,
maior a probabilidade de incidncia e
de efeitos negativos de crimes e violncias.
Resilincia
Condio
de indivduos, famlias, grupos e comunidades
que os tornam menos suscetveis ao envolvimento
com o crime e violncia e de vitimizao,
mesmo em situaes de alto risco.
Vulnerabilidade
Condio
de indivduos, famlias, grupos e comunidades
que os tornam mais suscetveis de envolvimento
com o crime e a violncia e de vitimizao,
mesmo em situaes de baixo risco.
Poltica
de Preveno do Crime e da Violncia
Conjunto
de programas, desenvolvido pelo governo
(federal, estadual e/ou municipal), integrados
em funo de objetivos comuns, visando
a reduzir a incidncia do crime e da violncia
e/ou seus efeitos negativos sobre os indivduos,
famlias, grupos e comunidades.
Programa
de Preveno do Crime e da Violncia
Conjunto
de aes, desenvolvidas por organizaes
governamentais e/ou no governamentais,
integradas em funo de objetivos comuns,
visando a reduzir a incidncia do crime
e da violncia e/ou seus efeitos negativos
sobre os indivduos, famlias, grupos
e comunidades.
Preveno
Primria
Estratgia
de preveno centrada em aes dirigidas
ao meio ambiente fsico e/ou social, mais
especificamente aos fatores ambientais
que aumentam o risco de crimes e violncias
(fatores de risco) e que diminuem o risco
de crimes e violncias (fatores de proteo),
visando a reduzir a incidncia e/ou os
efeitos negativos de crimes e violncias.
Pode incluir aes que implicam mudanas
mais abrangentes, na estrutura da sociedade
ou comunidade, visando a reduzir a pr-disposio
dos indivduos e grupos para a prtica
de crimes e violncias na sociedade (preveno
social). Ou, alternativamente, pode incluir
aes que implicam mudanas mais restritas,
nas reas ou situaes em que ocorrem
os crimes e violncias, visando a reduzir
as oportunidades para a prtica de crimes
e violncias na sociedade (preveno situacional).
Preveno
Social
Estratgia
de preveno centrada em aes dirigidas
reduo da pr-disposio dos indivduos
e grupos para a prtica de crimes e violncias
na sociedade.
Preveno
Situacional
Estratgia
de preveno centrada em aes dirigidas
reduo das oportunidades para a prtica
de crimes e violncias na sociedade, atravs
do aumento dos custos, aumento dos benefcios
e/ou reduo dos benefcios associados
prtica de crimes e violncias.
Preveno
Secundria
Estratgia
de preveno centrada em aes dirigidas
a pessoas mais suscetveis de praticar
crimes e violncias, mais especificamente
aos fatores que contribuem para a vulnerabilidade
e/ou resilincia destas pessoas, visando
a evitar o seu envolvimento com o crime
e a violncia ou ainda a limitar os danos
causados pelo seu envolvimento com o crime
e a violncia, bem como a pessoas mais
suscetveis de ser vtimas de crimes e
violncias, visando a evitar ou limitar
os danos causados pela sua vitimizao.
freqentemente dirigida aos jovens e
adolescentes, e a membros de grupos vulnerveis
e/ou em situao de risco.
Preveno
Terciria
Estratgia
de preveno centrada em aes dirigidas
a pessoas que j praticaram crimes e violncias,
visando a evitar a reincidncia e promover
o seu tratamento, reabilitao e reintegrao
familiar, profissional e social, bem como
a pessoas que j foram vtimas de crimes
e violncias, visando a evitar a repetio
da vitimizao e a promover o seu tratamento,
reabilitao e reintegrao familiar,
profissional e social.
Preveno
Universal
Estratgias
de preveno direcionadas a toda a populao,
independente do risco de crime e de violncia.
Preveno
Localizada
Estratgias
de preveno direcionadas a uma parcela
da populao, levando em considerao
o risco de crime e de violncia.
Preveno
Escolhida
Estratgia
de preveno direcionada populao em
situao de risco de envolvimento em crimes
e violncias, na condio de autor ou
de vtima.
Preveno
Indicada
Estratgia
de preveno direcionada populao que
j se envolveu em crimes e de violncias,
na condio de autor ou de vtima.
Preveno
Compreensiva
Estratgias
de preveno baseadas em mltiplas aes/programas,
direcionadas a mltiplos fatores de risco
e de proteo.
Preveno
Focalizada
Estratgia
de preveno baseada em uma nica ao/programa,
direcionadas a um nico fator de risco
ou de proteo.
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