SUSP
Sistema nico de Segurana
Pblica Estados
Arquitetura
institucional do SUSP
CAPTULO
6
Gesto
da Segurana Municipal e Guardas Civis
Apresentao
O
presente relatrio resultante da sistematizao
efetuada pelo Grupo de Trabalho sobre
Segurana Municipal, ao longo de seis
meses de atividades. O GT acionou vrios
procedimentos para coleta e produo de
documentos, informaes e sugestes pertinentes
ao campo temtico sob sua responsabilidade,
sempre em dilogo estreito com os demais
GTs. Para tanto, valeu-se de pesquisas
realizadas por diferentes consultores
sobre experincias nacionais e internacionais,
pesquisas bibliogrficas, relatos de experincias
e relatrios de Seminrios. Os principais
documentos encontram-se registrados nos
anexos deste documento.
O
relatrio est estruturado em quatro partes.
Na primeira, apresenta-se o marco referencial
da segurana municipal, em que se faz
uma breve contextualizao do cenrio
atual e se problematizam os aspectos legais
e doutrinrios que fundamentam a viabilidade,
o potencial e os limites de uma poltica
nacional de segurana municipal. A partir
dessas consideraes preliminares, propem-se
diretrizes gerais para a gesto de polticas
pblicas especificamente devotadas preveno
da violncia e da criminalidade, na esfera
municipal. Essas diretrizes incluem os
objetivos, os princpios da segurana
municipal, a descrio das competncias
das trs esferas de governo e as condies
que deveriam reger o financiamento federal
para os municpios que aderirem ao SUSP.
Na
segunda parte, sugere-se um desenho de
matriz de gesto integrada para a segurana
municipal, delineando-se padres mnimos
quanto: ao processo da gesto municipal;
ao tipo de perfil do gestor; unidade
gestora; aos canais de interao. Neste
item tambm so indicadas linhas gerais
para a formao de gestores em segurana
municipal.
Na
terceira parte d-se ateno especial
ao sistema integrado de controle interno,
externo e de participao da comunidade,
sugerindo-se a criao de conselhos locais
de segurana municipal.
A
quarta parte dedica-se gesto da Guarda
Civil. Sendo o principal rgo de execuo
da segurana municipal, entende-se que
as Guardas devam agir em cooperao com
as polcias civil e militar, e os demais
rgos do sistema de justia criminal,
sempre se norteando pelas diretrizes nacionais
do SUSP e seguindo os princpios de organicidade
gerencial, qualificao da formao bsica
e integrao das informaes. Para tanto,
apresentada uma proposta para o funcionamento
das Guardas Municipais, no que tange principalmente
ao processo de trabalho: objeto, ferramentas
de trabalho (mecanismos e metodologias)
e produto da ao profissional.
A
Coordenao do Grupo de Trabalho contou
com a colaborao de consultores permanentes
e consultores eventuais. Alm dessas contribuies,
em novembro de 2003, foi realizado um
workshop que contou com a participao
de 15 profissionais de diferentes reas,
com experincias vinculadas segurana
municipal. Neste encontro, constituiu-se
um grupo focal, alvo de um trabalho que
identificou demandas e sugestes relativas
a: formao profissional; gesto da informao;
controle externo e participao social.
importante ressaltar que, durante a
realizao das atividades do GT, foi constante
e enriquecedor o dilogo com profissionais
da SENASP Jos Marcelo Zacchi, Cristina
Villanova e Eurdice Vidigal os quais
colaboraram de vrias formas, inclusive
fornecendo documentos que a Secretaria
estava sistematizando. Por fim, na reviso
final deste documento, tivemos a colaborao
especial do exsecretrio Nacional de Segurana,
Dr. Luiz Eduardo Soares.
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Parte
I: Marco Referencial
1.
O Cenrio
As
diretrizes do SUSP Sistema nico de
Segurana Pblica , previstas no Plano
Nacional de Segurana, postulam que, tanto
na elaborao, quanto na execuo das
polticas para a segurana pblica, os
municpios em a ter um lugar de destaque,
o que implica novas possibilidades de
enfrentamento para o problema da violncia
urbana. Na nova poltica, foi dada ateno
especial ao contedo dos seguintes pontos:
a nova abordagem da problemtica da violncia
e da segurana, o novo sujeito da gesto
pblica e as alianas locais (correspondentes
unidade [1.5] do primeiro captulo do
Plano Nacional); reformas substantivas
na esfera municipal, referentes, sobretudo,
Guarda Municipal, e violncia contra
as mulheres, os negros e as minorias (correspondentes
aos captulos 4 e 8 do Plano, respectivamente).
As
novas orientaes no sentido do estmulo
participao e assuno de novas responsabilidades,
por parte dos municpios, exigem mudanas
de ordem poltica, tecnolgica e organizacional,
e impem algumas demandas aos gestores
e operadores municipais.
Tornam-se
indispensveis, no contexto desenhado
pela atual poltica nacional de segurana,
formulada no Plano mencionado, novas competncias
e estratgias de prestao de servios
em segurana pblica, os quais devem qualificar-se
para incluir, com destaque, a preveno
da violncia. Portanto, um longo caminho
precisa ser trilhado para que as istraes
municipais credenciem-se a celebrar contratos
locais de gesto (tambm uma proposta
do Plano) para uma segurana municipal
efetiva. Ser imprescindvel desen-volver
padres mnimos e mecanismos de gesto
que ofeream substratos para a criao
de um sistema integrado de aes, informaes
e formao profissional. Segundo o Plano
Nacional, o primeiro problema para a
definio de uma poltica e segurana
municipal no est propriamente na identificao
das dinmicas criminais e das formas da
violncia, ou na anlise de sua gnese
e de suas interconexes perversas com
processos sociais determinados, at porque
esses os no se distinguem das etapas
de trabalho com que se defrontam os agentes
convencionais da segurana pblica estadual.
O primeiro problema est na construo
de instrumentos operacionais. De que adianta
identificar fenmenos e delimitar focos
de ao, quando faltam recursos para realiz-la?
A mesma carncia produz efeitos no mbito
do diagnstico e da formulao. A falta
de instrumentos operacionais que constitui
a fonte das dificuldades mais urgentes
e imediatas.1
Mesmo
reconhecendo-se os riscos de apropriao
privada dos servios pblicos de segurana,
por parte das elites locais, nas pequenas
cidades riscos, de resto, sempre presentes,
qualquer que seja o formato institucional
, h vantagens evidentes na gesto municipal:
a presena capilar das agncias governamentais
tende a facilitar a operao e o aperfeioamento
dos instrumentos de controle externo democrtico,
de articulao com a sociedade, de planejamento
sensvel s peculiaridades de bairros
e comunidades, e de avaliao sistemtica
das polticas pblicas.2
Entretanto,
somente nos ltimos seis anos surgiram
iniciativas pontuais de alguns municpios
e regies metropolitanas brasileiras na
formulao e execuo de polticas locais
de preveno do crime e da violncia.
Entre os mltiplos fatores que contriburam
para que os prefeitos tivessem de reinterpretar
os seus limites e concepes sobre a
segurana pblica, destacam-se a elevao
das taxas de criminalidade e a generalizao
da sensao coletiva de insegurana, nos
principais centros urbanos. Ambos os fenmenos,
associados, fizeram da segurana gnero
de primeira necessidade e a principal
demanda dirigida pelos eleitores aos candidatos,
nas ltimas eleies municipais. Tambm
a divulgao e o conseqente o da
opinio pblica a experincias internacionais
positivas que conseguiram conter e reverter
altos ndices de criminalidade aram,
da mesma forma, a inspirar e influenciar
alguns gestores municipais.
Vrias
istraes municipais comearam, ento,
a apresentar solues aos problemas de
suas cidades. Iniciativas municipais (Prefeituras
de Santo Andr, Novo Hamburgo, Canoas,
Porto Alegre, etc.) e regionais (Frum
Metropolitano de So Paulo e Recife) emergiram
como possibilidades complementares aos
mecanismos tradicionais de prestao de
segurana s populaes locais. Experincias
de parcerias entre a sociedade civil e
o policiamento comunitrio tambm se tornaram
referncia nacional, como o GPAE e o Espao
Criana Esperana, no Cantagalo (Rio de
Janeiro), e o Projeto Fica Vivo (parceria
entre o Centro de Estudos em Segurana
Pblica da Universidade Federal de Minas
Gerais / Crisp, a Prefeitura de Belo Horizonte
e o Governo do Estado de Minas Gerais),
no Morro das Pedras (Belo Horizonte).
Verifica-se,
por outro lado, que grande parte das experincias
municipais revelaramse incipientes e heterogneas,
no somente quanto ao processo da gesto,
mas, principalmente, quanto qualidade
da formao dos profissionais que atuam
na rea da segurana pblica e violncia
urbana. A heterogeneidade manifesta-se
seja na multiplicidade das modalidades
de gesto municipal, seja na pluralidade
das polticas adotadas. Muitos exemplos
poderiam ser oferecidos. Eis uma pequena
amostra desta rica porm problemtica
heterogeneidade: algumas prefeituras
optaram pela criao de uma secretaria
especfica de Segurana Municipal, sem
necessariamente possurem guardas civis
foi o caso de Vitria (ES), em 1997
; outras reformularam radicalmente suas
Guardas, armandoas foram os casos de
Novo Hamburgo (RS) e Diadema (SP), em
2000; houve ainda aquelas que investiram
em programas multissetoriais de preveno
da criminalidade e mantiveram suas Guardas
desarmadas Porto Alegre (RS) e Rio de
Janeiro (2000). A aposta em conselhos
municipais de segurana e contratos locais
de gesto Jardim ngela, cidade de So
Paulo, em 2000- tambm comearam a fazer
parte da agenda pblica, assegurando,
assim, a participao e o controle social
por parte das comunidades locais.
Mesmo
assim, a situao atual revela baixa institucionalidade,
descontinuidade freqente, ausncia de
trabalhos avaliativos e de sistematizao
das experincias existentes. O quadro
acima descrito vem gerando restries
sustentabilidade poltica e disseminao
de algumas dessas experincias.
Alm
disso, a implantao destas iniciativas
municipais em segurana pblica tem recebido
crticas e sofrido resistncias por conta
das mudanas que provoca no papel domunicpio
e na estipulao de suas responsabilidades.
hesitao de muitos gestores municipais
em aventurar-se num terreno complexo,
somam-se resistncias das mais diversas
origens. Encontram-se resistncias, principalmente,
entre os gestores e operadores dos sistemas
de segurana pblica estaduais e no prprio
interior das corporaes policiais, especificamente
nas Polcias Militares.
Esse
contexto de resistncias e hesitaes
reforado pela expanso do efetivo e,
na prtica, da competncia das Guardas
Municipais, sem que estas alteraes tenham
sido precedidas por uma padronizao nacional
mnima, que implicasse a introduo de
novas exigncias, as quais acompanhassem,
qualificassem e disciplinassem os esforos
de reconstruo institucional em curso
nos municpios.
As
Guardas tm crescido na sua dupla acepo,
como agentes locais de segurana urbana
preventiva e comunitria, e como agentes
locais de combate e represso ao crime,
no horizonte de indefinio normativa
e profunda ambigidade poltica. As resistncias
tm se acirrado, sobretudo, quando a ampliao
do espao profissional enseja intensa
interao com os outros rgos da Justia
criminal.
Por
outro lado, verifica-se tambm, nesse
processo de expanso de atribuies das
Guardas, a influncia de uma cultura reativa,
uma fragilidade conceitual e a escassez
de quadros capacitados para a gesto de
uma Guarda Municipal cidad. Isso favorece
a reproduo de estratgias, vcios e
limitaes que hoje caracterizam as polcias
estaduais, assim como a conseqente disputa
irracional de competncias, em lugar do
intercmbio solidrio, da troca de informaes
e da cooperao nas aes de preveno.
Outro fator que tem dificultado o avano
sustentado de polticas municipais de
segurana tem a ver com a prpria inexperincia
de gestores e profissionais no tratamento
do tema. Afinal, no basta incorporar
mais uma varivel, o poder local, em uma
equao por si s j bastante complexa.
Impe-se, a rigor, redefinir radicalmente
a prpria concepo de segurana pblica,
hoje em vigor, e, conseqente, rever as
prprias atribuies dos atores a envolvidos.3
Para
tanto necessrio o desenvolvimento de
um campo de saber especfico nesta rea
(que no Brasil ainda muito recente),
seja na esfera acadmica, seja no domnio
das organizaes da sociedade civil, seja
no mbito das agncias pblicas, seja
ainda entre profissionais do sistema de
segurana pblica. Mesmo a socializao
das experincias significativas na rea4
precria. H escassez de publicaes5
sobre o tema e de diretrizes bsicas orientadoras
da gesto pblica municipal, neste setor.
A incorporao do tema segurana municipal
na agenda poltica e sua incluso no campo
de ateno dos atores abalizados para
atuar na formulao e implementao de
polticas pblicas para a rea de segurana
implicam uma redefinio quanto a cada
um dos aspectos anteriormente assinalados.
Do ponto de vista institucional e doutrinrio,
obriga, sem o descumprimento do que est
constitucionalmente previsto, a reviso
de responsabilidades e a adoo de canais
de cooperao entre as unidades federativas
e os municpios. Para tanto, urge aplicar-se
o novo paradigma relativo segurana
pblica que concebe e distribui os papis
a serem desempenhados pelos mais variados
atores, cuja atuao direta ou indiretamente
diz respeito a essa rea. Esse um deslocamento
bem radical com desdobramentos significativos
sobre o prprio perfil dos atores que
tradicionalmente tm atuado nessa rea.
As questes que se impem so: (1) o que
se deve entender efetivamente por gesto
das polticas de preveno e segurana
municipal e pelas prprias polticas de
preveno e segurana?; (2) quais os resultados
esperados por essa nova abordagem?; (3)
quais agncias do poder local devero
ser acionadas, com que objetivos a cumprir
e de que modo atuaro?; (4) como se faro
as articulaes entre as instncias envolvidas,
includas a no somente as agncias locais
e estaduais mas tambm, quando for o caso,
as instituies e agncias da esfera federal?
6
Para
responder a estas questes necessrio,
inicialmente, o marco legal e doutrinrio
que orienta as istraes dos municpios
brasileiros.
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1.1.
Os Municpios Brasileiros
Se a funo segurana pblica esteve por
tanto tempo ausente das istraes
municipais, isso decorre do fato de que
nas Constituies Federais anteriores,
o municpio no era expressamente mencionado
como parte integrante da federao, ainda
que fosse ponto pacfico que a mesma compreendia
tambm os municpios.8 A Constituio
de 1988 resolve a polmica, inserindo,
expressamente, no seu art. 1 e tambm
no art. 18, o municpio como ente federativo.
9 A segurana pblica papel fundamental
do Estado, que resulta da harmonia e complementaridade
das funes das organizaes polticas,
compostas por Unio, estados e municpios.
Mesmo reconhecendo as vantagens que beneficiam
o nvel local, tais como a proximidade
entre governantes e governados e a possibilidade
de participao e controle da populao
o que tende a significar garantia da
qualidade da gesto e do funcionamento
das polticas pblicas e, mais ainda,
o potencial para converter-se em escola
de cidadania, ressalte-se que a segurana
pblica atribuio das trs esferas
de governo (federal, estadual e municipal),
assim como, pela via de funes distintas,
dos trs poderes republicanos: executivo,
legislativo e judicirio.
As
vantagens do governo local, acima enumeradas,
constituem potencialidades para a funo
de provimento de segurana pblica (a
qual, vale insistir, tambm dever ser
assumida pelos municpios). Sobretudo
quando se sabe que uma preveno conseqenteda
criminalidade urbana deve envolver o fortalecimento
das comunidades locais, principalmente
na chamada preveno situacional ou ambiental
aquela que tem por finalidade reduzir
as oportunidades de que um delito criminal
seja cometido. Sabe-se que polticas preventivas
so mais eficazes quando os municpios
se inserem nas fases de planejamento,
execuo e controle. Os municpios so,
portanto, centros de interesse da segurana
comunitria.
Ao
incorporar novos desafios, em harmonia
e complementaridade com a Unio e os estados,
em seu novo formato, consolida-se uma
nova realidade que abre espao a uma nova
proposta, mais, ambiciosa e radical, que
aprofundaria o movimento de responsabilizao
municipal, na rea da segurana pblica.
Esta nova proposta demandaria para alguns
aspectos reviso constitucional (papel
das guardas), uma vez que, historicamente,
no Brasil, a segurana pblica sempre
pertenceu prioritariamente, aos estados,
os quais, dependendo do contexto, disputavam
poder com o governo federal isso, todavia,
no implicava nem implica veto constitucional
participao dos municpios na matria,
como tem sido reiterado at aqui, apenas
limitava e limita o mbito de abrangncia
destaparticipao. Se os municpios eram
relegados, at pouco tempo, posio
de primo pobre da federao, natural
que a segurana pblica, vista tradicionalmente
como espao de manuteno e reproduo
do poder, ficasse a cargo das esferas
superiores.
Por
outro lado, o desenho proposto pelo Plano
Nacional para o SUSP, indicando a segurana
pblica como atributo da competncia municipal,
no incide em nenhuma transgresso aos
preceitos constitucionais. No terreno
historicamente atribulado das competncias,
a Constituio de 1988, no seu art. 23,
estabelece 12 itens de competncia comum
da Unio, dos estados e dos municpios;
e no art. 30, discrimina nove itens de
competncia dos municpios. Os itens VI
e VII do art. 30 incluem, como competncia
dos municpios, a manuteno, em cooperao
tcnica e financeira com a Unio e os
estados, de programas de educao pr-escolar
e de ensino fundamental, assim como de
servios de atendimento sade da populao.
A Constituio de 1988 no deixou clara
a definio dos servios pblicos de competncia
exclusiva dos municpios, com exceo
dos transportes coletivos e da Guarda
Municipal. Mas esta ltima, apesar de
apresentarum desempenho extremamente desigual
nos municpios onde est implantada, no
foi criada para cumprir o papel que o
novo Plano de Segurana Pblica destina
aos municpios. Em outras palavras, sem
mudana da Constituio possvel avanar
bastante, mesmo na requalificao das
Guardas, mas no possvel aplicar, em
sua plenitude, o que o Plano Nacional
prev e sugere.
O
art. 23, conforme descrito acima, menciona
um elenco de 12 servios de competncia
comum para as trs esferas de governo.
O artigo estabelece que uma lei complementar
fixar normas para a cooperao entre
as diversas esferas de governo na prestao
de tais servios. ado mais de 15 anos,
grande parte da regulamentao no ocorreu
e, neste aspecto, todas as crticas feitas
s Constituies anteriores com relao
ausncia de definio clara das competncias
de cada esfera de governo, princpio bsico
do sistema federativo, permanecem procedentes
para nossa atual Constituio. Por isso,
enfatizamos, aqui, a necessidade urgente
de regulamentar a distribuio das funes
da segurana pblica entre as trs esferas
de governo, a partir da clara delimitao
das atribuies e competncias.
Seria oportuno e conveniente, por todas
as razes, aproveitar a oportunidade da
regulamentao e faz-lo de modo a dotar
o pas dos meios legais indispensveis
aplicao plena do Plano nacional e
introduo de algumas outras medidas
que o presente trabalho est encaminhando.
O
artigo 23 da Constituio Federal de 1988
manteve o conflito de competncias entre
as trs esferas de governo e a conseqente
desresponsabilizao dos gestores pblicos
no seu cumprimento. Este artigo estabelece
como objeto da competncia comum de Unio,
estados, Distrito Federal e municpios,
aes, entre outras, nos setores de sade,
educao, meio ambiente, abastecimento,
habitao, saneamento bsico e combate
pobreza, quase todas includos no programa
de descentralizao. O artigo citado definiu
muitas funes concorrentes sem indicar
qual deveria ser a delimitao federativa
entre os nveis de governo, deixando a
regulamentao sobre o que cada um dos
nveis deveria fazer para legislao complementar,
at hoje no estabelecida. Neste contexto,
ao se atribuir aos municpios brasileiros
novos funes relacionadas segurana
pblica, especificamente s Guardas Municipais,
vale a pena ressaltar que algumas reformulaes
devem ser matria de emenda constitucional,
formulada porestudiosos da matria. 10
O
que se deve evitar a todo custo que
a segurana pblica, a partir do novo
Projeto, repita as ambivalncias que caracterizam
algumas outras funes, que se distribuem
de modo confuso entre as trs esferas
de governo, onde as competncias no se
delimitam com preciso, inclusive pela
ausncia de legislao complementar. Estabelecidos
os limites da esfera municipal, podem-se
reconhecer, em contrapartida, as potencialidades
municipais, desde que se implemente uma
poltica nacional gradualista e orientadora,
para que as cidades possam incorporar
as novas competncias e compartilhar com
as outras esferas, sem ambigidades, as
funes de segurana pblica.
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2.
Diretrizes da Poltica Nacional para a
Segurana Municipal e, especificamente,
para a Preveno da Violncia e da Criminalidade
Urbana11
2.
1. Dos objetivos e Definies da Segurana
Municipal
1.
A poltica nacional da segurana municipal
tem por objetivo assegurar a implantao
de mecanismo e criao de condies para
que as istraes municipais, devidamente
habilitadas, possam integrar-se ao Sistema
nico de Segurana Pblica;
2.
Segurana municipal, instncia do SUSP,
parte da poltica nacional de preveno
da violncia, da criminalidade e, particularmente,
da violncia criminal, e prev um sistema
de proteo e prestao de assistncia
s vitimas, atravs de um conjunto integrado
de aes voltadas para garantir o atendimento
das necessidades de segurana, individuais
e coletivas; 3. A segurana municipal
desenvolve-se de forma integrada ao sistema
de Justia
Criminal
(Polcias, Ministrio Pblico e poder
Judicirio), visando ao enfrentamento
da micro-criminalidade,12 desordem urbana
e ao provimento de condies para a resoluo
pacfica de conflitos sociais e interpessoais.
4.
Os municpios devem priorizar polticas
de aes integradas, de natureza preventiva
e assistencial, programas de reduo de
danos e educativos para a promoo da
paz urbana e dos direitos humanos;
5.
A Guarda Civil Municipal o principal
rgo de execuo da segurana municipal,
devendo agir em cooperao com as polcias
civil e militar e os demais rgos do
sistema de Justia Criminal, sempre se
norteando pelas diretrizes nacionais do
SUSP e seguindo os princpios de
organicidade gerencial, qualificao da
formao bsica e integrao das informaes;
6.
Consideram-se entidades da segurana municipal
aquelas que prestam servios de segurana
urbana, patrimonial, de vigilncia e de
proteo s vitimas da violncia, ou que
se devotam recuperao de pessoas em
conflito com a lei, ou preveno da
violncia, da criminalidade e da criminalidade
violenta, sobretudo junto queles grupos
e indivduos mais vulnerveis criminalizao.
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2.2-
Dos Princpios
No
seu conjunto, os princpios abaixo permitem
apontar as bases de uma matriz de gesto
da segurana municipal. Eles derivam da
poltica nacional do SUSP, tendo o propsito
de estabelecer parmetros mnimos de interveno
e estratgias consistentes, sempre respeitando
os marcos legais e os preceitos do regime
democrtico, e privilegiando o enfoque
prioritariamente preventivo.
1)
A superao da violncia e da criminalidade
tarefa de todos governos, em todas
as esferas, instituies da Justia Criminal
e sociedade civil. Dentro de uma perspectiva
de responsabilidades compartilhadas e
integradas, os municpios possuem a competncia
para o desenvolvimento de polticas pblicas
de preveno da violncia e do crime,
ainda que no exclusivo no modelo federativo
brasileiro;
2)
A segurana municipal deve estar orientada
por um escala clara de conceitos e prioridades,
definida pelo substrato jurdico e tico
da Constituio Federal de 1988 e pelos
tratados internacionais de direitos humanos
ratificados pelo Brasil, o que implica
o primado da vida e da integridade fsica
como bens a serem preservados acima
de quaisquer outras consideraes , e
a observncia irrestrita dos direitos
fundamentais do(a) cidado();
3)
As polticas sociais, econmicas e urbanas,
promovidas pelas istraes municipais,
so fundamentais preveno do crime
e da violncia, devendo
complementar
a atuao articulada do sistema de Justia
Criminal (polcias, rgos judiciais e
sistema penitencirio), igualmente orientada
supostamente pelos objetivos comuns
de resoluo dos conflitos, preveno
do crime e reduo da reincidncia criminal.
4)
Os planos de segurana municipal devem
estar orientados pelas diretrizes do SUSP
Sistema nico de Segurana , e tomar
como base diagnsticos consistentes dos
principais problemas da realidade local,
destacando as reas e grupos mais vulnerveis;
5)
As aes de preveno primria e secundria
da segurana municipal se organizam em
duas frentes complementares: situacional
e social. A primeira volta-se para o ambiente
e o sistema que favorecem e alimentam
a dinmica criminal. A segunda focaliza
os fatores estruturantes da vulnerabilidade
criminal13 desigualdade social, fragilizao
dos vnculos familiares/sociais, cultura
do narcotrfico, violncia interpessoal
e intrafamiliar.
6)
A segurana municipal tem o compromisso
tico-poltico de visar, principal-mente,
s pessoas mais vulnerveis a processos
de criminalizao e vitimizao. reconhecidamente
uma das principais demandas da populao
em situao de pobreza, particularmente
dos jovens e das famlias em situao
de risco;
7)
Capacitao e qualificao integradas
dos recursos humanos da istrao
municipal, na rea da segurana pblica
e da violncia urbana, e promoo da cultura
da paz, so condies fundamentais para
a efetivao dos servios, projetos e
programas pertinentes, com eficincia
e respeito aos direitos humanos;
8)
A segurana municipal deve garantir a
implantao de mecanismos que favoream
o o a informaes sobre as condies
de segurana da comunidade, sobre os
programas e servios oferecidos, os resultados
obtidos, de modo a que se valorizem os
aspectos educativos que o tema suscita;
9)
As aes prioritrias das Guardas municipais
devem adotar medidas preventivas dos conflitos
e investir na abordagem comunitria, se
orientado para a proteo dos cidados
e cidads, dos equipamentos e espaos
pblicos municipais;
10)
A institucionalidade e sustentabilidade
da segurana municipal pressupem a constituio
de uma unidade gestora orientada por uma
matriz de gerenciamento integrada, vinculada
rede do SUSP e dotada de poderes e recursos
capazes de (a) operar segundo o marco
da transversalidade, da co-gesto e do
compartilhamento multiagencial de responsabilidades;
(b) favorecer a celebrao e manuteno
de protocolos inter e intragovernamentais
e de parcerias no mbito da sociedade
civil, necessrias concretizao dos
projetos de ao; (c) assegurar o funcionamento
prtico dos mecanismos de participao
e controle social, no ciclo completo dos
trabalhos desenvolvidos; e (d) promover
a gesto participativa e descentralizada,
com avaliaes e monitoramento constantes
e a atualizao dinmica das estratgias
de ao adotadas.
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2.3.
Das Competncias
As
novas atribuies, funes e responsabilidades
das istraes municipais na segurana
pblica devem ser pertinentes ao perfil
dos municpios, permitindo aos governos
locais a opo pela adeso ou no ao SUSP.
Ateno especial tambm deve ser dada
pela SENASP/ Coordenao da Poltica Nacional
da Segurana Municipal aos seguintes tpicos:
(a) a situao geopoltica dos municpios
e das regies metropolitanas, e suas caractersticas
quanto ao porte da populao, taxa de
criminalidade e aos servios de segurana;
(b) o gradualismo na execuo de determinados
aspectos do processo de implantao e
funcionamento dos servios de segurana.
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Compete
ao Governo Federal
Sugere-se
que seja presidida pelo Ministrio da
Justia e coordenada pela Secretaria Nacional
de Segurana Pblica, uma Comisso
Especial de Preveno do Crime e Melhoria
da Segurana Pblica. Estariam afeitas
a esta comisso trs outras subcomisses:
subcomisso da segurana em nvel federal,
subcomisso da segurana em nvel estadual,
subcomisso em nvel municipal. Esta ltima
conduzir a poltica nacional de segurana
municipal e preveno e articularo, no
mbito da istrao pblica federal,
programas de reduo da violncia e promoo
da paz. Para esta comisso, sob coordenao
da SENASP, indica-se a responsabilidade
de:
1.
Garantir a promoo e a autonomia dos
planos municipais de segurana, atravs
do financiamento com recursos do Fundo
Nacional de Segurana Pblica, que podero
ser reados s istraes municipais
para aes em parceria com organizaes
da sociedade civil;
2.
Consolidar aes e colaboraes entre
o Ministrio da Justia a SENASP, Estados
e Prefeituras que aderirem ao Sistema
Nacional de Informaes criminais;
3.
Assessorar, tecnicamente, os governos
locais para o correto desempenho de suas
novas atribuies, inclusive o manejo
de recursos adicionais que lhes tenham
sido concedidos;
4.
Estimular o exerccio de suas novas responsabilidades
atravs do o ao servio de informao
e formao profissional;
5.
Estabelecer mecanismos de responsabilidade
pblica (protocolos e convnios) que vinculem
autoridades locais, estaduais e federais,
nas trs esferas do poder: legislativo
Executivo e Judicirio.
6.
Criar sistema integrado de informaes,
com a finalidade de articular e produzir
diferentes informaes sobre criminalidade,
polticas pblicas e experincias da segurana
municipal. Devem ser produzidos, periodicamente,
dados estatsticos sobre a criminalidade
de cada regio, bem como dados sobre a
situao e a atuao das Guardas Civis;
7.
Apoiar a realizao de conferncias municipais
e regionais de segurana pblica, em todo
o pas, estimulando o debate sobre segurana
municipal e polticas de preveno nas
diversas instncias de gesto municipal
e da sociedade civil.
8.
Estimular, alm do desenvolvimento de
aes integradas, a formao de profissionais
para a criao e o desenvolvimento de
novos conhecimentos sobre preveno e
represso da violncia urbana, e para
a disseminao de valores como a igualdade
de direitos;
9.
Condicionar o ree de verbas por parte
do Fundo Nacional de Segurana Pblica,
aos projetos, tanto estaduais com municipais,
que seja garantida a celebrao de acordos
bilaterais entre estados e municpios,
com envolvimento de autoridades estaduais
de segurana pblica, visando realizao
de intervenes conjuntas que aprimorem
a segurana municipal;
10.
Financiar projetos integrados de formao
e qualificao de Guardas Municipais,
polcias comunitrias e servidores que
trabalhem com polticas de preveno.
Em particular, potencializar a criao
de Escolas regionais para Guardas Municipais.
11.
Definir matriz curricular mnima para
a formao das Guardas Municipais e de
gestores da segurana municipal;
12.
Fiscalizar os planos e servios de segurana
municipais, pblica e privada, tendo como
parmetro as diretrizes do SUSP, em colaborao
com o Conselho Nacional de Segurana Pblica
CONASP.14 A estrutura e composio deste
conselho deve ser revista. Deveria ser
contemplada uma Comisso de Ateno Especial
Segurana Municipal/Guardas Municipais.
^
Subir
Cabe
aos Governos Estaduais
1.
Garantir o o aos dados criminais
do municpio e esclarecer todos os elementos
de interesse que possam ultraar o
mbito da segurana municipal, para que
sejam examinados no mbito dos Conselhos
Locais e Municipais de Segurana, no contexto
da base de informaes peridicas, fornecidas
pelas Polcias, assim possibilitando a
avaliao conjunta e global dos dados;
2.
Remodelar ou instalar atravs de redes,
parcerias e convnios alguns servios
de segurana pblica estaduais para torn-los
mais prximos dos municpios, promovendo
a extenso da competncia do governo local
s responsabilidades da segurana pblica,
conforme previsto no SUSP;
3.
Mobilizar e apoiar os municpios na implementao
de polticas de preveno que afetem sua
vida cotidiana, restabelecendo o crdito
e a confiana nas autoridades policiais;
4.
Estimular a criao de Consrcios Metropolitanos
de Segurana Urbana, visando cooperao
entre os municpios e as polcias estaduais
e federais, na tentativa de firmar uma
frente que propicie aes integradas;
5.
Racionalizar e direcionar os esforos
da polcia comunitria junto aos municpios
que no possuem guardas municipais, a
fim de evitar duplicidade de papis;
6.
Apoiar os municpios com Guarda Municipal
atravs de e financeiro, logstico,
tecnolgico e pelo ree de informaes
criminais;
7.
Promover a qualificao integrada entre
polcias estaduais e Guardas municipais,
provendo contedos transdisciplinares
da segurana pblica (direitos humanos,
mediao de conflitos, defesa pessoal
e o uso comedido da fora);
8.
Apoiar financeiramente Projetos Pilotos
de segurana municipal, que estejam em
consonncia com as diretrizes do SUSP
e da poltica estadual de segurana pblica;
9.
Criar o Conselho Estadual de Segurana
com representao paritria, que rena
periodicamente o Secretrio de Segurana
estadual e os gestores municipais, alm
de lderes da sociedade civil organizada
e outros representantes do governo estadual,
assim como presidentes de outros conselhos
estaduais. O objetivo das reunies seria
avaliar problemas da segurana local e
definir formas de interveno, consolidando,
desse modo, as modalidades complementares
de cooperao vertical e horizontal, entre
os diversos nveis institucionais.
^
Subir
Cabe
aos Governos Municipais
1.
Implementar polticas sociais de preveno
da violncia, com nfase em projetos voltados
para os problemas da violncia domstica,
de gnero, e aquelas que afetam as minorias,
da prostituio infantil, da evaso escolar,
dos moradores de rua, devendo ser prioridade
a participao da sociedade civil e de
representantes institucionais das categorias
profissionais, produtivas e comerciais;
2.
Oferecer programas de reduo de danos,
apoio a programas de tratamento para dependncia
qumica, assistncia s vitimas de violncia,
e recuperao de pessoas em conflito com
a lei;
3.
Apoiar servios de proteo jurdico-social,
oferecidos por entidades promotoras dos
direitos humanos;
4.
Desenvolver aes coordenadas entre polcias
estaduais, federais e Guardas Municipais,
voltadas para diagnstico e avaliao
conjunta sobre situaes problemticas,
relativas segurana e ordem pblica,
a fim de articular e aperfeioar as intervenes
planejadas;
5.
Organizar material didtico e cursos de
educao em direitos humanos e educao
para a legalidade, nas escolas da rede
pblica;
6.
Exercer um controle tecnolgico da cidade,
tanto em funo da segurana urbana, quanto
em funo da segurana no trnsito;
7.
Desenvolver programas e estratgias que
possibilitem a sada do mundo da prostituio
e do varejo do trfico de drogas, bem
como a reinsero social das pessoas (jovens
e adultos) egressas do sistema penal;
8.
Realizar a preveno do uso abusivo de
drogas e reprimir o trfico de drogas,
no mbito das escolas e espaos pblicos;
9.
Realizar intensa campanha sobre os benefcios
fiscais previstos em legislao municipal
para que se efetuem contribuies pelas
entidades locais ao Fundo Municipal de
Segurana. Estas contribuies seriam
destinadas a favorecer a realizao de
medidas de preveno do crime;
10.
Debater com as comunidades e com os Conselhos
Locais e Municipais15 de Segurana os
dados criminais sobre regies e espaos
pblicos, esclarecendo todos os elementos
de interesses que possam ultraar as
aes das polcias estaduais e examin-los
no mbito da segurana municipal, com
base nas informaes periodicamente fornecidas
pela Prefeitura, assim possibilitando
uma avaliao conjunta e global das informaes;
11.
Garantir formao bsica e atualizao
profissional aos guardas municipais, gestores
e operadores das polticas de preveno,
respeitando as iniciativas que sejam da
competncia do Ministrio da Justia;
12.
Contribuir para a criao de padres de
sociabilidade urbana e de redes sociais
e econmicas que obstem a disseminao
das dinmicas criminais atravs de:
- Interveno
junto s dinmicas de camelotagem e
comrcio ambulante irregular,
assim como de suas ramificaes criminosas;
- Regulamentao
e fiscalizao dos estabelecimentos
de comercializao de bebidas alcolicas;
- Fiscalizao
do funcionamento de desmanches;
- Fiscalizao
do trnsito;
- Combate
ao transporte pblico clandestino;
- Regularizao
das habitaes e controle das ocupaes
de reas imprprias;
- Regulamentao
e fiscalizao de eventos e festividades
pblicas;
- Combate
poluio sonora e visual;
- Enfrentamento
dos problemas causados pela ocupao
irregular de espaos pblicos com estacionamentos
ou de outras formas.
13.
Promover a necessria colaborao de outros
sujeitos institucionais e representantes
da sociedade civil, articulando fruns
de debates para as questes especificas
de segurana e violncia urbana;
14.
Colaborar com as foras policiais para
a troca de informaes e o monitoramento
da segurana comunitria, que se traduzam
em operaes conjuntas com a Guarda Municipal;
15.
Criar Conselho Municipal de Segurana
Urbana que rena, periodicamente, o prefeito,
lderes de diferentes grupos representativos
da cidade, presidentes das associaes
de bairro e presidentes de outros conselhos
municipais, para uma avaliao pontual
sobre os problemas da segurana local
e para definies sobre formas de interveno;
16.
Realizar monitoramento sobre a situao
da segurana na cidade, atravs da construo
de banco de dados, estruturado e periodicamente
atualizado com a partilha de informaes
dos servios de segurana, Justia Criminal,
sade, educao e servios sociais;
17.
Produzir relatrio semestral sobre condies
da Segurana do municpio, com balano
social das aes municipais e destaque
para a divulgao de anlises criminais,
por regio, dos resultados qualitativos
e quantitativos dos projetos de preveno
e tambm da anlise das estatsticas criminais
e indicares sociais;
18.
Realizar pesquisa anual sobre percepo
da segurana pelos cidados e sobre processos
de vitimizao.
OBS:
Muitas destas atividades j so desempenhadas
pelos municpios, sendo, no entanto, fundamental
explorar com maior profundidade suas interconexes
com os outros rgos da segurana pblica
e da Justia Criminal, a fim de formular
e implementar aes e estratgias orientadas
para a criao de condies que garantam
a paz urbana e a reduzam os fatores indutores
de criminalidade e violncia.
^
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2.4.
Do Financiamento da Segurana Municipal
O
Financiamento dos Planos de Segurana
Municipal poder ser feito com recursos
da Unio, dos estados e dos municpios,
alm daqueles advindos do Fundo Nacional
de Segurana; Cabe Senasp, rgo da
istrao federal responsvel pela
poltica nacional de segurana municipal
e preveno da violncia, gerir a verba
do Fundo Nacional destinada aos municpios,
em conformidade com a Comisso Especial
de Segurana Municipal. Sugere-se que,
a partir de 2005, sejam adotados
indicadores abaixo de avaliao dos projetos
municipais que buscam recursos do Fundo.
Para tanto, se indica a efetiva estruturao
do:
- Plano
de Segurana Municipal, (elaborado pelo
prprio municpio) que contemple
Projetos de qualificao, valorizao
e desenvolvimento tecnolgico da Guarda
Civil e Projetos multissetoriais de
Preveno da Violncia;
- Conselho
Municipal de Segurana; (ver proposta
de composio na Parte III deste relatrio).
- Fundo
Municipal de Segurana;
Os
projetos financiados devem indicar, nas
suas respectivas reas, aes de preveno
que visem a:
a)
Melhoria das condies de segurana dos
espaos pblicos e das condies de vida,
na cidade, em particular: revitalizao
urbana dos espaos pblicos, com intervenes
na iluminao pblica e o uso de tecnologia
votado inibio da criminalidade difusa;
b)
Adoo de instrumentos e aes voltados
para o favorecimento das relaes interpessoais
pacficas e o fortalecimento de grupos
convivncia nas comunidades mais vulnerveis;
c)
Experimentao de sistema de avaliao
preventiva dos impactos da segurana municipal,
correlacionando-os s significativas transformaes
urbanas e s grandes intervenes infraestruturais;
d)
Educao e promoo da cultura da paz
e dos direitos fundamentais, em colaborao
com o sistema educacional e de sade;
e)
Resoluo pacfica de conflitos; reduo
de danos no uso de drogas; e particular
nfase na preveno da explorao sexual
infanto-juvenil e do consumo abusivo de
drogas;
f
) Promoo, junto s agencias estatais
da segurana pblica e s Guardas Municipais,
de modelos organizativos e operativos
fundados nos princpios da descentralizao
e da mxima participao da comunidade
alvo;
g)
Promoo e intercmbio operativo e formativo
entre as Polcias Eestaduais, as Guardas
municipais e os servios sociais; tambm
em relao com aos servios de vigilncia
privados e ONGS;
h)
Atividades voltadas para a preveno junto
a grupos potencialmente mais vulnerveis
aos fenmenos da criminalidade e da
violncia difusa e para o apoio a iniciativas
em favor das vtimas de crime. Os projetos
podem prever diversas aes especificas,
desde que estejam coordenadas e coerentes
entre si. No devem ser aprovados programas
de carter geral. Alm disso, os projetos
devem explicitar indicadores sobre o processo
da gesto da segurana municipal. Para
tanto, sugere-se como exigncia:
a)
Diagnstico com descrio detalhada e
documentada dos problemas de insegurana
e violncia criminal que a polcia e a
comunidade local enfrentam;
b)
O contexto da cidade nos quais os problemas
se inserem e se interconectam com outros
problemas sociais, econmicos, etc.; descrio
detalhada das aes previstas: a quem
e a qu se destinam as aes; qual a forma
de coordenao, participao e organizao
adotada;
c)
Previso dos benefcios, do alcance e
da efetividade esperados. Descrever tambm
os resultados diretos e indiretos esperados,
a dimenso quantitativa e a problemtica
que as aes envolvem, e as estratgias
almejadas;
d)
As vrias aes, explicitando, concretamente,
como as mesmas interagem (processo de
comunicao, trocas, avaliao e monitoramento
das experincias);
e)
Os mecanismos atravs dos quais as aes
previstas no projeto podem melhorar ou
resolver o problema da segurana e da
violncia criminal local;
f
) O cronograma das metas incio, trmino
e fases de realizao;
g)
Estrutura organizacional participantes
importantes do projeto (corporaes, pessoas
jurdicas, instituies, associaes),
alm do rgo gestor;
h)
As formas de interao (com as outras
polticas sociais e servios sociais oferecidos
no municpio);
i)
Um sistema de avaliao e formas de monitoramento
das experincias e da gesto do projeto:
quais indicadores utilizados para avaliao;
modalidade de expor e socializar os resultados;
etapas da avaliao; a quem so exibidos
os relatrios/ resultados;
j)
Colaborao e envolvimento direto na gesto
por parte de outros rgos (pblicos e/ou
privados) da esfera municipal, estadual
e federal, bem como do mbito policial;
k)
Comit cientfico independente para fins
de consultoria, auditoria, diagnstico
e pesquisas.
O
oramento do Fundo Nacional de Segurana
Pblica definido a cada ano. Contudo,
sugere-se que 20 % sejam reados
aos projetos municipais e aos consrcios
de municpios que se organizam em
projetos metropolitanos. A partir do oramento,
a verba dever ser distribuda aos municpios
que quiserem aderir s diretrizes do SUSP.
Alm disso, os projetos municipais selecionados
devem atender os indicadores mnimos sugeridos
no item anterior. Aps seleo formal
dos projetos, deve ser aplicado um ndice
de referncia para distribuio da verba
destina pelo Fundo aos municpios. Este
ndice seria composto com base nos seguintes
fatores: populao, densidade demogrfica,
taxa de homicdio doloso e demais crimes
letais, IDH. Prope-se que, 25% da verba
destinada aos municpios, sejam para projetos
pilotos que prevem aes de alto impacto
na rea da preveno da violncia juvenil.
^
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Parte
II: Proposta de Matriz de Gesto Integrada
da Segurana Municipal
1.
Breves consideraes Sobre o Processo
da Gesto Municipal
A
matriz de gesto integrada da Segurana
Municipal uma ferramenta de sistematizao
e gerenciamento das vrias polticas horizontais,
verticais e transversais de preveno
da criminalidade e da violncia para
aqueles municpios que estejam em consonncia
com as diretrizes do Sistema nico de
Segurana. Por ser racional e sistmica,
a matriz visa a constituir um processo
de gesto municipal interdependente, compatvel
com a implantao de polticas multissetoriais,
que advenham da combinao de mltiplas
abordagens, compatveis com a multidimensionalidade
que caracteriza a complexidade da problemtica
em questo. A matriz no uma agncia,
um conselho, um frum ou um rgo de coordenao
ou execuo, mas um conjunto de prticas
e procedimentos que expressam condies
e produzem conseqncias relevantes ao
nvel da implementao das polticas e
do gerenciamento de sua articulao intersetorial.
Pressupe uma srie de atos e decises
articuladas por um conjunto de princpios,
conhecimentos e pelo uso de diferentes
estratgias de interveno. Nessa perspectiva,
a matriz serve de referncia para identificao
de problemas, seleo atividades, definio
de prioridades no atendimento de determinadas
demandas ligadas (in)segurana, focalizao
da aes, otimizao recursos e mobilizao
de setores para a definio de metas e
objetivos comuns.
A
matriz de gesto integrada torna-se uma
ferramenta para que Unio, Estado e Municpio
possam pensar e agir a partir de uma base
de dados consistente, estudando as situaes
de vulnerabilidade criminal prprias a
cada realidade e propondo estratgias
de resoluo de conflitos, sob a forma
de um contrato local para uma cidade mais
segura. Para tanto, a gesto municipal
deve estar sustentada numa dimenso racional
sistmica e orientar-se por princpios
tico-polticos suprapartidrios. Ou seja,
deve sustentar-se nos pressupostos da
poltica nacional de segurana do SUSP
instncia da gesto pblica responsvel
pelas diretrizes da poltica nacional
integrada de segurana pblica e nas
perspectivas enunciadas na parte I (marco
referencial) deste relatrio.
Na
implementao da Matriz de gesto integrada
da Segurana Municipal, o governo municipal
deve eleger o diagnstico da violncia
e criminalidade como um dos focos nucleares
de sua poltica global. Os governos estaduais
e federal no conseguem produzir bons
diagnsticos da dinmica criminal nos
municpios, pois as taxas de criminalidade
geralmente esto agregadas e os indicadores
sociais no esto organizados em um banco
de dados capaz de cruzar diferentes informaes,
no nvel de desagregao necessrio. Na
maioria das vezes, isso impossibilita
uma leitura detalhada da dinmica criminal
de cada regio de cada cidade.
Contudo,
se as informaes estiverem estrategicamente
orientadas para a produo de diagnsticos
sempre tpicos das dinmicas criminais
e da violncia, acredita-se que os projetos
multissetoriais podero gerar resultados
significativos para a segurana municipal,
cujo impacto ser sensvel.
Ressalte-se,
ainda, que fundamental incorporar, nas
condies objetivas das informaes, o
conhecimento e a captura das condies
subjetivas do ambiente em que ocorre o
debate e a demanda por segurana local.
Torna-se decisivo decifrar as foras que
condicionam os recursos, os discursos
e os valores culturais veiculados, tanto
pela mdia como nos espaos pblicos;
identificar quais so os problemas da
insegurana e as estratgias tradicionais
para resoluo dos mesmos. Entram em cena
as habilidades para lidar com o jogo dos
diferentes interesses polticos; articular
grupos muitas vezes antagnicos; istrar
alianas e incompatibilidades existentes
entre os diversos segmentos.
Sugere-se
a criao de uma matriz de gesto tipo
guarda-chuva, integrada e sistmica,
que articule diversos projetos multissetoriais
e pluridimensionais, inscrevendo-se na
matriz do governo municipal, cuja
meta prioritria deve ser a reduo da
violncia e da criminalidade, sobretudo
da criminalidade violenta, e cujos resultados
indiretos a serem alcanados devem ser:
a eliminao da excluso; a expanso da
cidadania; a promoo do respeito dignidade
humana e da solidariedade; a reduo da
injustia estrutural e a promoo do desenvolvimento
econmico-social em bases crescentemente
democrticas.16
^
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2.
Elementos Relevantes Para a Gesto de
uma Matriz Integradam de Segurana Municipal
2.1. Perfil do Gestor
Torna-se
fundamental que o gestor desenvolva algumas
habilidades e competncias, como as assinaladas
abaixo:
a)
Competncia Poltica:
Liderana
poltica e capacidade de gerenciar a poltica
de segurana municipal e de aproximar
diferentes representantes da sociedade,
atravs do conselho municipal de segurana
e de outras instncias de mobilizao.
b)
Competncia Terica:
No
basta ser um policial experiente. O
gestor deve ter uma viso ampla e capacidade
de desenvolver um pensamento complexo,
que envolva uma abordagem sistmica. Trata-se
de lidar, ao mesmo tempo, com muitos conflitos,
interesses concorrentes, contraditrios
e complementares. preciso saber combinar
pensamento global e prtica local. Ambos
pressupem o desenvolvimento de conhecimentos
especficos sobre segurana urbana e preveno
da criminalidade. Os gestores devem ser,
simultaneamente, especializados e dotados
de uma concepo abrangente, quando se
trata de analisar e intervir na realidade
de sua cidade.
c)
Competncia Interpessoal:
Flexibilidade
necessria para enfrentar as mudanas
rpidas do ambiente social. Sensibilidade
para lidar com as diferenas individuais
e grupais. Estabilidade e firmeza para
lidar com situaes de tenso, rebeldia
e insatisfao. Abertura para ouvir, respeitar
e, eventualmente, incorporar outros pontos
de vista. Julgamento crtico e contextualizador.
Tolerncia para aceitar os riscos e incertezas
que todo projeto empreendedor provoca.
d)
Competncia Estratgica:
Capacidade
de criar estratgias e de decidir o que
fazer com base em diagnstico rigoroso
e sob inspirao de um planejamento racional,
antes de lanar-se ao, voluntaristicamente.
Disposio para investir na qualidade
e na inovao. Trabalho com processos,
redes, conexes de relaes e no com
normas, regras automatizadas ou procedimentos
burocratizados. Capacidade de aprender
com os erros, com os outros, e de facilitar
processos contnuos de aprendizagem, reciclagem.
Coragem para romper com a improvisao
meramente reativa, com o impulso inercial
repetio e com o amadorismo, em reas
que concentram ampla variedade de eventos,
situaes e conflitos.
^
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2.2.
Unidade Gestora
A
unidade gestora18 deve ser formalmente
definida e dotada dos poderes e recursos
necessrios para assumir a conduo de
polticas locais de segurana municipal.
A constituio de uma unidade, uma agncia
ou um organismo central que articule departamentos
e secretarias relevantes, isto , os protagonistas
das reas de polcia (ou, em nosso caso,
tambm e, sobretudo, a Guarda Municipal),
justia, educao, sade, servios sociais,
habitao, transporte, planejamento urbano,
comunicao, esporte, lazer e cultura.
Indispensvel incluir na articulao entidades
da sociedade civil, associaes comunitrias,
a mdia e os cidados dispostos a participar.
preciso que haja uma liderana
hbil para promover a aliana entre os
agentes envolvidos e firmes para conduzir
com clareza, persistncia e pacincia,
o processo, explicando-o reiteradamente
sociedade, sublinhando o sentido de
fundo que subsume a pluralidade de aes
e projetos sob a unidade de um programa
ou de uma poltica nica uniforme, digna
deste nome.19
Em
sntese, a unidade ou organismo central
deve prover liderana, mobilizar os setores
pertinentes, estimular a diversidade (ideolgico-tnico-cultural
e outras) dos participantes, engajar as
cidads e os cidados, mobilizar o maior
nmero possvel de parceiros institucionais
(como as universidades e as igrejas) e
informais, e conduzir o processo segundo
as mediaes do trptico diagnstico-planejamento-avaliao.
A
unidade central e seus coordenadores devem
ser capazes de fazer o seguinte: definir
prioridades, identificar alvos e elaborar
planos de ao; influenciar as decises
e as polticas das organizaes relevantes;
estimular e manter parcerias comunitrias;
analisar dinmicas criminais, tendncias,
fatores de risco e meios de afet-los;
avaliar as aes com rigor; coordenar
setores diversos operando articuladamente;
comunicar-se bem com o pblico.
Escusado
acrescentar que essa unidade que deve
ser constituda por uma equipe multidisciplinar
qualificada e seu gestor precisam de
recursos financeiros para trabalhar com
eficincia.
^
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2.2.1.
Proposta de Unidade Gestora
^
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Sugesto
de Composio do Conselho Muncipal
Comisso
Sistema de Justia Criminal
Polcia
ferderal
Polcia
Rodoviria
Polcia
Civil
Polcia
Militar
Ministrio
Pblico
Poder
Judicirio
Corpo
de Bombeiros
Guarda
Civil
Defesa
Civil
Servios
Penitencirios e Medidas Socioeducativas
Comisso
Projetos Municipais de Preveno
Representantes
das polticas municipais setoriais
Comisso
dos Conselhos Locais
Conselhos
setoriais
Conselhos
temticos
Conselho
de programas de governo
Representantes
da sociedade civil
^
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2.3.
Canais de Interao
A
criao de canais de cooperao condio
necessria para o sucesso de polticas
municipais de preveno.
a)
mbito Intergovernamental: implementar
aes municipais que estejam em sintonia
e ajustar-se de forma complementar com
aquelas desenvolvidas nas esferas estadual
e federal. Convnios e protocolos de permuta
de informaes e de cooperao devem articular
as competncias dos diversos rgos da
segurana pblica e da Justia criminal.
A descrio dos meios pelos quais esta
cooperao deve se dar e a exposio da
consistncia dos programas e aes previstos,
no contexto geral do SUSP, devem tambm
integrar o universo de reflexo e compromisso
dos planos elaborados;
b)
mbito Regional20: estabelecer a criao
de estruturas destinadas gesto metropolitana
e intermunicipal que podem traduzir-se
na criao de consrcios intermunicipais,
conselhos gestores interinstitucionais
e mesmo fruns de prefeitos e municpios,
voltados para a articulao e o intercmbio
de experincias. O desdobramento de aes
integradas, sobretudo nas regies metropolitanas,
possibilita uma vasta gama de resultados,
como a racionalizao financeira e gerencial
em muitos campos (polticas de formao,
sistemas de informao, etc);
c)
Com rgos da Segurana Pblica: desenvolver
sistema de mapeamento de ocorrncias criminais,
permanentemente alimentado por informaes
que sejam processadas rapidamente, um
instrumento indispensvel para policiais,
guardas municipais, gestores e planejadores.
Para coloc-lo em funcionamento necessrio,
alm de tecnologia adequada, um bem estruturado
sistema de integrao dos vrios atores
envolvidos no trabalho de segurana, como
a Guarda Municipal (onde ela existe) e
as Polcias Civil e Militar. Lembremos,
por ora, que no que diz respeito integrao,
as duas polcias e a Guarda Municipal
so apenas trs dos muitos atores envolvidos.
c)
Comunidade Cientfica: Criar rede com
centros de pesquisa e universidades, sobretudo
com os pesquisadores especializados, para
realizao de pesquisas, consultorias
externas, auditorias, etc. Assim como
necessrio estabelecer dilogo regular
com as organizaes no-governamentais
brasileiras e estrangeiras, e com as instituies
de pesquisa que atuam no campo da segurana
pblica. Os convnios, parcerias e intercmbios
so necessrios para controle externo
e respaldo cientfico politicamente isento
em todas as etapas do planejamento: diagnstico,
elaborao dos projetos, monitoramento
e avaliao dos resultados.
d)
Comunidade Local: desenvolver em nvel
distrital/local as estruturas de gerenciamento
e suas aes, que assim se constituiriam
em elemento importante no desenho dos
planos municipais cujo porte o exija;
celebrao de contratos locais de gesto
nas unidades distritais definidas.
^
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2.4.
Sistema Integrado de Aes
A
Matriz integrada de gesto articula quatro
linhas de ao integradas:
- Sistema
integrado de estratgias e promoo
da segurana local, ou coordenao sistmica
de projetos multissetorias de Preveno
da Violncia;
- Sistema
integrado de informaes, monitoramento
e avaliao, atravs de um banco de
dados com diagnstico da dinmica criminal,
que torne vel, s instituies
pblicas do municpio e da regio metropolitana
pertinentes, os indicadores da criminalidade
e os indicadores sociais, enriquecendo
o conhecimento especializado, o qual
tambm se beneficiaria de debates na
comunidade e de pesquisas cientficas;
- Criao
de um sistema integrado de formao,
atravs da capacitao e do treinamento,
na rea de segurana municipal e preveno
da violncia urbana, de gestores e operadores
dos servios de segurana pblica (guardas
civis, polcia comunitria) e dos servios
sociais (agentes de sade, educadores,
assistentes sociais e conselheiros tutelares);
- Criao
de um sistema integrado de controle
interno, externo e de participao social,
atravs de diferentes canais de comunicao
(mdia, jornal interno) e participao
(fruns e conselhos municipais), de
ouvidorias e mecanismos do tipo disque-denncia.
^
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2.5.
Planejamento e Execuo
Para
que estas aes integradas se implementem
e desenvolvam, ser necessrio que o processo
transite entre os seguintes estgios:
1)
Diagnstico das dinmicas criminais e
dos fatores de risco (seja de vitimizao,
seja de recrutamento pelo crime), locais
e gerais;
2)
Plano de ao, que seja capaz de formular
uma agenda, identificar prioridades e
recursos, e estipular metas. Sua implementao
importa em tarefas de coordenao e na
garantia de cumprimento de metas e cronogramas.
conveniente implantar projetos piloto
e observ-los, criticamente, como experimentos-demonstrao;
3)
Avaliao (no s dos resultados, tambm
do processo), seguida do monito-ramento,
que significa a correo de rumo ditada
pela constatao dos erros. O planejamento
racional dessas operaes complexas e
interligadas pode ser sistematizado conforme
o quadro de diretrizes orientadoras abaixo:
^
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(a)
Diagnstico situacional e anlise das
dinmicas criminais
1.
Levantamento de informaes;
i.
Levantamento das expectativas e demandas
dos diferentes cidados, quanto (in)segurana
urbana;
ii.
Identificar os problemas mais srios da
cidade por regies/bairros;
iii.
Identificar os esforos de diferentes
organizaes que podem ser coordenados
para evitar duplicaes e fazer o melhor
uso dos recursos disponveis;
iv.
Atentar para o fato de que, muitas vezes,
as opinies mais eloqentes e motivadas
da comunidade no so necessariamente
aquelas dos mais afetados pela violncia
e pelo crime. preciso identificar corretamente
quem corre os maiores riscos.
.Das
Fontes de Informaes
i.
Polcia e outros rgos da Justia criminal
da rea, os quais, ao longo do tempo,
coletaram e usaram estatsticas sobre
crime e violncia, alm de terem familiaridade
com os problemas locais;
ii.
Bancos de dados e outras formas de reunio
de informaes coletadas por grupos comunitrios
ou ONGs que se dedicam a questes ligadas
ao crime e violncia;
iii.Bancos
de dados e outras formas de reunio de
informaes coletadas por pesquisadores
de instituies acadmicas e cientficas
da localidade;
iv.
rgo governamental nacional/estadual/regional
pode coligir informaes pertinentes;
.Das
Informaes Sobre o Espao Urbano e Servios
Pblicos
i.
Densidade populacional: superpopulao,
associada a outros problemas, pode ser
fator crimingeno;
ii.
Condies de habitao;
iii.
Imagem da cidade e infra-estrutura;
iv.
Servios de transporte;
v.
Ocupaes no comrcio informal;
vi.
Servios de sade, atendimentos a vtimas,
abrigos;
vii.
Servios policiais e da Justia criminal.
.Dos
Indicadores Sociais
i.
Dados censitrios e demogrficos
ii.
Perfil das itimas e agressores (idade,
etnia, gnero, escolaridade, condio
scioeconmica), associado ao tipo de
violncia
iii.
ndice de Desenvolvimento Humano
iv.
Nveis de distribuio de renda
v.
Taxa de desemprego e de emprego, nos mercados
formal e informal
vi.Dados
sobre sade
vii.
Configuraes familiares (nucleares, monoparental,
etc.)
viii.
Servios pblicos oferecidos pelas esferas
federal, estadual e municipal
ix.
Atividades para jovens (cultura, lazer,
esporte, educao)
x.
Formas de comunicao e participao da
comunidade em atividades, eventos, etc.
.Dos
Dados Criminais Sero Necessrias as Informaes
Abaixo para Montar um Mapa da Criminalidade
i.
Volume: considerar quantos crimes e modalidades
de violncia ocorrem;
ii.
Taxa: considerar as quantidades supra-referidas
no contexto das variaes demogrficas
e sua disposio no tempo, para que se
verifiquem as tendncias; considerar tambm
os problemas de maior incidncia e avaliar
a incidncia dos problemas mais graves;
iii.
Risco: identificar os problemas que representam
maior risco, com o cuidado de definir
a noo de risco levando em conta a percepo
dos membros das prprias comunidades envolvidas;
iv.
Medo e preocupao: verificar que problemas
mais preocupam as pessoas;
v.
Impacto: considerar quais problemas tero
o maior impacto;
vi.
Potencial de reduo: considerar quais
problemas sero mais fceis de evitar;
vii.
Lugares da comunidade mais afetados;
viii.
Considerao sobre quais crimes as vtimas
potenciais mais temem, e por qu;
ix.
Categorias de pessoas com maior probabilidade
de transgredir as leis.
2.
Organizao de um banco de dados e produo
de mapa da criminalidade21 da cidade;
3.
Reviso das experincias anteriores, anlise
e estudos de alternativas que esto sendo
aventadas ou experimentadas;
4.
Reconstituir a lgica da poltica municipal
(perspectiva terica/doutrinria) luz
das diretrizes do SUSP e frente s expectativas
locais.
^
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(b)
Plano de Ao
1.
Planificao, tomada de decises sobre
alternativas e delimitao de prioridades,
metas de impacto a curto, mdio e longo
prazos;
2.
Selecionar e agrupar os problemas prioritrios
em reas de foco;
3.
Identificar e abordar possveis parceiros
na regio para ajudar a reduzir o crime
e a violncia;
4.
Assegurar recursos para um bom gerenciamento
de projetos;
5.
Abaixo segue uma lista de sugestes de
algumas linhas para o desenvolvimento
de projetos de preveno que podem ser
trabalhadas;
22
i.
Programas de o justia e a mecanismos
de resoluo pacfica de conflitos, reinsero
social de egressos do sistema penitencirio
e do programa de medidas socioeducativas;
policiamento comunitrio, orientao jurdica
e assistncia judi-ciria, oferta descentralizada
de servios de justia e cidadania, centros
de mediao formal e informal de conflitos,
ncleos de atendimento a vtimas de violncia,
apoio reinsero profissional, comunitria
e familiar de egressos, etc .
ii.
Programas para a adolescncia, a juventude
e suas famlias; (programas de o
a atividades culturais e esportivas, educao
e qualificao profissional, gerao de
trabalho, emprego e renda, sade);
iii.Mobilizao
social, associativismo e promoo de cultura
da paz urbana; (apoio formao e fortalecimento
de lideranas, organizaes e redes comunitrias,
campanhas de comunicao social, programas
de educao para a cidadania, promoo
de eventos pblicos, etc);
iv.
Planejamento urbano e qualificao de
espaos pblicos (ordenao de reas de
grande circulao de pessoas, planejamento
e controle do trnsito, iluminao pblica,
criao e requalificao de espaos pblicos
de convivncia e lazer, qualificao do
entorno das escolas e parques pblicos,
regularizao fundiria, adoo de estratgias
que previnam a formao de guetos em zonas
urbanas e que evitem conflitos entre grupos
vizinhos, etc.);
v.
Enfrentamento de fatores e dinmicas de
risco (abuso de lcool e outras drogas,
disponibilidade de armas de fogo e outros
fatores identificados em cada local).
^
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(c)
Monitorando e Avaliando Rresultados
1.
A matriz de gesto deve ser monitorada
e avaliada para produzir os seguintes
resultados:
i.
Gerenciamento integrado orientado para
diagnstico, planejamento e avaliao
sistmica da segurana local;
ii.
Utilizao da mediao como principal
estratgia na resoluo pacfica dos conflitos
urbanos e da violncia interpessoal;
iii.Formao
integral dos profissionais da ponta, atravs
de educao transdisciplinar, aes conjuntas
e sistema informatizado de comunicao;
iv.
Mecanismos de controle interno e externo
supracorporativo;
v.
Fortalecimento da identidade institucional
da segurana urbana e valorizao da auto-estima
dos profissionais que lidam com a violncia
urbana;
vi.
Participao efetiva da comunidade nas
vrias etapas do processo da gesto da
segurana municipal e dos projetos de
preveno;
vii.
Reduo da criminalidade violenta e da
violncia difusa;
viii.
Aumento da segurana subjetiva dos cidados.
^
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2.
Devem ser definidos indicadores capazes
de monitorar e avaliar o desempenho de
cada item acima e dos projetos implementados,
tanto no seu processo de gesto quanto
nos impactos das suas aes;
3.
O monitoramento e a avaliao devem estar
devidamente planejados e orados
.Indicadores
Referentes ao Processo da Gesto da Segurana
Municipal
i.
Consonncia da poltica municipal com
as diretrizes da poltica nacional de
Segurana Pblica SUSP;
ii.
Articulao dos projetos via parceria
de mais de uma entidade, fortalecendo
o processo de interao que constituir
a rede interinstitucional da regio metropolitana;
iii.Qualidade
dos projetos no que tange sua viabilidade
tcnica e sua criatividade;
iv.
Capacidade de combinar quantidade e qualidade
de recursos humanos, tempo de dedicao
s tarefas e qualidade de sua performance,
a qual traduz-se na aptido para produzir
os resultados finais visados;
v.
Capacidade de executar os projetos nos
prazos esperados, empregando os recursos
com a presteza e a eficincia apropriadas.
.Indicadores
de Impacto e Alcance Social
i.
Nmero de projetos e propostas implementados
no municpio;
ii.
Nmero de reunies realizadas nos municpios
decorrentes do sistema integrado de aes
locais, de contratos locais celebrados
e de conselhos locais implantados;
iii.Relevncia
e magnitude do conjunto de informaes
socializadas (segundo a forma e o contedo);
iv.
Nmero de encontros/pessoas realizados
pelo Frum Metropolitano e Conselhos regionais
e municipais;
v.
Nmero de pessoas/entidades que participaram
das atividades oferecidas pelo Frum;
vi.Descrio
qualitativa de experincias projetos
integrados que privilegiaram o o
aos direitos fundamentais, com destaque
para o fortalecimento da autonomia e da
participao de sujeitos coletivos;
vii.
Nmero de cidados beneficiados direta
e indiretamente pelas aes locais;
viii.
Nmero de profissionais (suas reas de
especializao) capacitados em mediao
de conflitos;
ix.
Nmero de profissionais (suas reas de
especializao) capacitados em gesto
de polticas pblicas de e para a segurana
municipal;
x.
Identificao do fortalecimento da auto-estima
dos profissionais capacitados;
xi.Descrio
qualitativa e quantitativa das aes integradas
que geraram impactos de reduo da violncia
letal em reas de maior concentrao de
risco social da cidade;
xii.
Descrio qualitativa e quantitativa das
aes integradas em regies que apresentaram
maior carncia de servios de segurana
e preveno da violncia urbana;
xiii.
Nmero de projetos elaborados, relativamente
aos que foram efetivamente
implantados
em cada municpio;
xiv.
Descrio do benefcio provocado pela
implementao de cada ao municipal integrada
para a regio metropolitana;
xv.Descrio
e quantificao das articulaes possibilitadas
e potencializadas pelo sistema integrado;
xvi.
Verificao de possvel impacto das aes
integradas sobre os dados quantitativos
da criminalidade.
^
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3.
Proposta de Formao Bsica para Gestores
e Conselheiros em Segurana Municipal
3.1.
Consideraes Preliminares
O
programa de formao para gestores e conselheiros
da segurana municipal dever levar em
conta que no possvel pensar a segurana
pblica desarticulada das demais polticas
pblicas municipais. Embora exista um
objeto especfico da segurana pblica,
este deve ser estudado, compreendido e
transformado a partir das vrias abordagens,
proporcionadas pelas demais reas do conhecimento,
pertinentes ao campo social. Portanto,
devem-se tambm priorizar as estratgias
e aes especficas, em diferentes nveis
de interveno, que respondam s necessidades
de melhoria da qualidade de vida e avano
da cidadania, na instncia municipal
metropolitana. Os cursos sobre gesto
em segurana municipal devem estar sustentados
em quatro pilares de conhecimento:
- Gesto
participativa, descentralizao e cidadania;
- Interdisciplinaridade,
interinstitucionalidade;
- Viso
global e atuao local;
- Trabalho
em rede, parceria pblico-privada, nas
esferas local/ regional/ federal/ internacional.
^
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3.2.
Os Programas Devem Contemplar os Seguintes
Contedos:
- Princpios
e diretrizes da Poltica de Segurana
Pblica no Estado Democrtico de Direito;
- O
Sistema nico de Segurana Pblica;
- O
municpio no SUSP e a gesto da Guarda
Municipal;
- Experincias
nacionais e internacionais sobre a gesto
municipal da segurana urbana;
- O
processo metodolgico da gesto municipal
em segurana: objeto, princpios, diretrizes
e ferramentas da gesto;
- Elaborao
do Diagnstico da Violncia Criminal
Local;
- Elaborao
de Projetos de preveno, focalizando
temas como juventude vulnervel, violncia
domstica e na escola;
- Controle
social e participao da comunidade
na segurana urbana;
- Mecanismo
de avaliao e monitoramento da criminalidade.
importante salientar que tais pilares
e contedos fazem parte dos pressupostos
tico-polticos do Plano Nacional de Segurana
Pblica, assim como das propostas de gesto
da segurana municipal apresentada nos
itens anteriores. Alm disso, alguns aspectos
devem ser avaliados no processo formatao
do curso para gestores da segurana municipal:
- A
poltica de gesto municipal em exerccio;
- Aporte
financeiro e parcerias municipais e
intermunicipais;
- Porte
do municpio;
- Nmero,
formao e experincias dos participantes;
- A
realidade da segurana pblica e as
prioridades: experincias na rea, principais
problemas, atores envolvidos, organizaes
locais, etc.
^
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3.3.
Proposta de Programa
Mdulo
I: Fundamentos Histricos, Tericos e
Metodolgicos da Segurana Pblica
3.3.1.
Gesto Social e Polticas Pblicas
- Questo
social, as polticas pblicas e a poltica
social analisar dados da realidade
social;
- Qesto
social em suas diferentes vertentes
e o modelo de gesto social emergente
com as categorias: participao, descentralizao,
interinstitucionalidade, redes princpios
da gesto social; direito social e cidadania;
- Experincias
em gesto social e cidadania;
- A
segurana pblica como expresso da
questo social. Seria recomendvel abordar
a questo da segurana pblica como
fenmeno complexo em sociedades complexas,
as diferentes formas de compreenso
e interveno (histricas e com vieses
sociopolticos e culturais), os modelos
contemporneos no pas e experincias
internacionais.
^
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3.3.2.
Gesto Organizacional
- Funes
gerenciais: planejamento, organizao,
direo e monitoramento;
- Modelos
de gesto contemporneos na rea pblica
e privada / foco em: gesto da mudana
estrutura e cultura institucional
- organizacional gesto estratgica
e gesto participativa / aprendizagem
organizacional.
^
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Mdulo
II: Planejamento Social
- Modelo
de planejamento estratgico participativo;
- Elaborao
de diagnsticos mapeamentos da realidade
em termos de segurana pblica articulaes
com polticas e programas;
- Instrumentos
e ferramentas;
- Elaborao
de projetos.
^
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Mdulo
III: Estratgias de Ao em Segurana
Municipal
- Aprofundar
modelos, prticas nacionais e internacionais;
- Guardas
municipais e polcias comunitrias;
- Programas
de preveno e programas de conteno.
^
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Mdulo
IV: Relaes Organizacionais e Relaes
com a Comunidade
- Liderana,
motivao no trabalho, trabalho em equipe,
criatividade e iniciativa, foco no
comportamentalista, mas sim de desenvolvimento
da autonomia, do compromisso, da perspectiva
de responsabilidade e direitos sociais
e empowerment;
- Abordagens
com a comunidade manejo de conflitos,
mediaes, negociao, solues compartilhadas.
^
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Mdulo
V: Sistemas de Monitoramento e Avaliao
de Polticas e Programas Sociais
- Fundamentos
e instrumentos e ferramentas de avaliao,
focando a segurana pblica;
- indicadores
quantitativos e qualitativos de avaliao.
^
Subir
Mdulo
VI: Seminrios Terico-Prticos/Relatos
de Experincias Intra
e Intermunicipais Demais Polticas Pblicas
3.4.
Metodologia de Ensino
O
programa deve ter bases andraggicas e
educao terico-prtico-vivencial. Os
contedos devem ser construdos na sntese
constante entre teoria e prtica-experincia,
plena participao dos sujeitos no processo,
levando-se em conta suas necessidades
e expectativas. Plena utilizao de recursos
e mtodos de aprender a aprender adequando
cada recurso natureza do contedo,
realidade do grupo e s disponibilidades.
O produto do curso deve ser conforme s
particularidades de cada realidade.
^
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3.5.
Indicadores de Aprendizagem Capacitao
do Gestor e Conselheiro
Os
indicadores de aprendizagem abaixo sinalizam
qualidades, competncias e habilidades
que devero ser trabalhadas nas capacitaes
oferecidas aos gestores e conselheiros.
Buscar-se- capacitar para as diversas
formas de diagnosticar, analisar, resolver,
demonstrar e apresentar respostas s demandas
tradicionais e emergentes, oriundas das
diversas modalidades de manifestao da
violncia urbana. Os aspectos terico-metodolgicos,
tcnico-operativos e tico-polticos aqui
sinalizados so alguns dos requisitos
fundamentais ao profissional da segurana
urbana/local, que dever estar preparado(a)
para as situaes com as quais se defrontar,
buscando, no aprendizado, o aprimoramento
permanente para a elaborao e execuo
de projetos de preveno, estratgias
e intervenes profissionais.
- Atitude
analtica na aproximao da realidade
institucional e profissional;
- Capacidade
de decifrar e analisar a realidade vivenciada,
identificando expresses da violncia
urbana (objeto do servidor), as demandas
institucionais e as emergentes, suscitadas
pela poltica de segurana cidad;
- Capacidade
de interveno, traduzida no apenas
no domnio operativo de executar tarefas,
mas na utilizao de estratgias e tticas
criativas;
- Capacidade
de expressar, criticar, argumentar teoricamente
e legalmente, e concluir as idias;
- Capacidade
de desenvolver atitude propositiva e
criativa na busca de alternativas para
o trabalho pertinente, alternativas
que devero surgir com o sistema integrado
e intersetorial de aes locais, na
rea da segurana urbana e preveno
da violncia;
- Originalidade,
coerncia e lgica na apresentao de
planos e/ou projetos sociais;
- Extenso
das relaes estabelecidas em funo
do desafio de implementar parcerias,
trabalhar com relaes de poder, dominao,
cooperao, etc.;
- Capacidade
de se autocriticar e assumir posicionamento
tico, enquanto sujeito responsvel,
em seu processo formativo;
- Capacidade
de discernir implicaes tico-polticas
(fundamentadas nos Direitos Humanos),
envolvidas na experincia profissional;
- Aptido
para desenvolver atitude de vigilncia
crtica sobre a relao entre o ethos
institudo no espao socioinstitucional
e o ethos instituinte de uma poltica
de segurana pblica local;
- Capacidade
de adotar postura tica e compromisso
com profissionais de reas afins e colegas
de corporao.
^
Subir
Parte
III: Controle Externo e Participao Social
da Funo Segurana Pblica em Nvel Municipal
1.
Breves Consideraes Sobre Controle Externo
e Participao Social
O
Controle Externo e Participao Social,
no contexto da poltica de segurana pblica,
se originam nas crticas formuladas aos
limites da democracia representativa,
e se expressam no direito a participar
da definio e do controle da gesto das
polticas pblicas. O direito participao
e ao controle tem reconhecimento na Constituio
de 1988 que em seu artigo 1 determina
que Todo poder emana do povo, que o exerce
diretamente, atravs de seus representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
A
Carta prev assim a participao direta
dos cidados atravs dos chamados institutos
de democracia direta ou semi-direta como
os conselhos, o referendo, a iniciativa
popular de lei, as tribunas populares,
o plebiscito e outros canais institucionais
de participao popular. A descentralizao
da funo segurana pblica para o municpio,
indicada no Plano Nacional de Segurana
Pblica para o Brasil, ressaltando-se
aqui os quesitos Controle Externo e Participao
Social, esto perfeitamente inseridos
nos preceitos constitucionais. No ttulo
VII Da Ordem Social, o artigo 204 da
atual Constituio determina as seguintes
diretrizes: descentralizao poltico-istrativa,
cabendo a coordenao e as normas gerais
esfera federal e a coordenao e a execuo
dos respectivos programas s esferas estadual
e municipal; e mais diretamente ligada
ao interesse do nosso trabalho: participao
da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas
e no controle das aes em todos os nveis.
O
Controle Externo no nvel municipal se
efetiva, ento, como parte das competncias
dos Conselhos Municipais de Segurana
Pblica. A afirmao deveras necessria,
uma vez que a expresso relativa ao Controle
Externo, j consagrado no terreno da segurana
pblica, inclusive por fora de lei, faz
parte das funes do Ministrio Pblico
e das Ouvidorias sobre as duas modalidades
das polcias estaduais. claro que os
Conselhos Municipais de Segurana Pblica,
resguardando sua autonomia, tero relaes
com o Ministrio Pblico, devendo mesmo
contar entre seus participantes com membros
deste ltimo de outros rgos da Justia
Criminal.
A
descentralizao, a participao e o controle
externo, no nvel municipal, mas no apenas
nele, vm sendo largamente postos em execuo
nos anos ps-Constituinte. O exemplo mais
concreto disto so as Leis Federais, como
a Lei n 8.142/90, que dispe sobre o
SUS Sistema nico de Sade, a Lei n
8.069/90 que aprova o Estatuto da Criana
e do Adolescente e a Lei n 8.742/93,
que institui a Lei Orgnica da Assistncia
Social LOAS, entre outras. Todas elas
estabelecem a criao de Conselhos, compostos
por representantes da sociedade civil
e dos poderes pblicos, nas especficas
polticas setoriais.
A
criao dos conselhos tem representado
um importante avano em termos de ampliao
dos canais de participao poltica e
renovao das formas de representao
e negociao de interesses. Os conselhos
constituem um espao de democratizao
das polticas governamentais ao instituir
nestas ltimas o seu carter verdadeiramente
pblico, buscando a universalizao dos
direitos e a participao social na definio
e no controle das fases de implantao
e funcionamento.
Estas
novas formas de relao de poder se expressam
atravs dos conselhos como frmulas tpicas
da linguagem poltica: como relao entre
governantes e governados ou, em outras
palavras, entre o Estado e seus cidados.
O Estado democrtico supe cidados atentos,
informados dos acontecimentos polticos,
capazes de interferir nos rumos da poltica
e interessados em formas diretas ou indiretas
de participao.
No
espao dos conselhos, ou de co-gesto,
a participao e o controle se do em
situaes definidas pelas quais a sociedade
contribui no apenas para obter ou garantir
direitos, mas tambm para ampli-los a
partir dos novos rumos das polticas pblicas.
Atravs de sua composio paritria, com
fins de estabelecer condies de igualdade,
os conselhos efetivam de fato a partilha
do poder de gesto do Estado e da sociedade.
Entre outras condies para que um conselho
atinja os objetivos que justificaram sua
criao podemos citar: garantia de transparncia
de suas aes, o aceso s informaes
dos trmites de sua rea de atuao e
outras reas afins ver neste sentido
o captulo referente Gesto da Informao
ao Nvel Municipal em ANEXO V ; e o conhecimento
do funcionamento da mquina pblica.
Outra condio importante a capacitao
tcnica e poltica dos conselheiros, sobretudo
dos representantes da sociedade, para
a formulao e anlise das polticas pblicas
e capacidade de avaliao dos interesses
envolvidos, bem como traar estratgias
necessrias para eleger prioridades e
tomar decises.
Da
representao dos poderes pblicos, parte
componente dos conselhos, espera-se a
garantia da indicao e presena de funcionrios
que ocupam cargos-chave na istrao
municipal, evitando que o governo tome
decises por fora dos conselhos, ou
no leve em conta as decises tomadas
nestes espaos de co-gesto. Alm da presena
da sociedade e dos representantes do poder
executivo, os Conselhos Municipais de
Segurana Pblica devem contar tambm
entre seus participantes com representantes
das outras esferas pblicas, sobretudo
dos rgos encarregados direta ou indiretamente
da segurana e representao dos interesses
da populao atualmente conhecidos como
Justia Criminal.
Outros
fatores determinantes na atuao dos conselhos
so: disponibilidade de assessoria, incentivo
do poder executivo municipal, apoio dos
representantes do ministrio pblico e
existncia prvia de grupos e organizaes
polticas no local. Este contexto justifica
parcialmente o fato que a implantao
e funcionamento dos conselhos municipais
se do mais facilmente nos municpios
de mdio porte e, sobretudo nos mais populosos.
A
ausncia destes fatores dificulta o desempenho
dos conselhos, mas no impede que estas
condies sejam criadas ao longo do percurso
poltico e dos desafios colocados pela
participao e controle. De qualquer maneira
o fenmeno existe, sobretudo quando nos
defrontamos com uma tipologia municipal
to complexa como a brasileira: um grande
percentual de municpios com poucos habitantes
e um pequeno nmero de municpios que
abriga um grande percentual da populao.
^
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2.
Proposta de Estruturao de Conselhos
de Segurana Municipal
Apesar
dos diversos formatos seguidos por algumas
istraes municipais que, antecipando-se
de maneira exemplar, j instalaram espaos
institucionais para melhoria no local
das condies de segurana pblica, indica-se
aqui o formato ideal para que esta funo
se implante na esfera pblica municipal,
ou seja, a partir da existncia de um
rgo gestor representado por uma nova
Secretaria Municipal e um espao de co-gesto
configurado no Conselho Municipal de Segurana
Urbana. A partir da, experincias de
fruns metropolitanos ou de outros espaos
constitudos por consrcios municipais
devem no apenas ser mantidas como estimuladas.
A proposta sugerida pode parecer inicialmente
pretensiosa, sobretudo quando se leva
em conta a realidade dos municpios brasileiros.
Por outro lado, ao reconhecermos a importncia
da funo segurana pblica, espera-se
a adeso progressiva de todas as municipalidades
brasileiras em virtude de exigncia legal
e, sobretudo, do apoio das outras esferas
governamentais, de rgos como o Ministrio
da Justia e da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica.
A
implantao dos Conselhos Municipais de
Segurana Urbana nas municipalidades brasileiras
ser progressiva, uma vez que a tipologia
destas instncias indica situaes sobretudo
com relao ao porte da populao como
j citamos, extremamente diferenciada:
a distribuio segundo o nmero de habitantes
mostra que 49,5% dos municpios
brasileiros possuem menos de 10.000 habitantes,
25,3% deles esto na faixa entre 10 mil
e menos de 20.000 habitantes, 16,5% na
faixa entre 20.000 e menos de 50.000 habitantes,
5,1% nos municpios entre 50.000 e menos
de 100.000 habitantes, 3,1% possuem populao
na faixa entre 100.000 e menos de 500.000
habitantes; e apenas 0,5% dos municpios
brasileiros possui populao a partir
de 500.000 habitantes.
No
entanto, no se pode perder de vista que,
em decorrncia de Leis Federais, do estmulo
da populao, dos poderes executivos locais
e de rgos situados em outras esferas,
os Conselhos Municipais j fazem parte
da realidade municipal do pas. Apenas
para citar alguns exemplos registramos
aqui que do total dos municpios brasileiros
(5.506), 5.425 deles j possuem Conselhos
de Sade, 5.036 tm Conselhos de Assistncia
e Ao Social, 5.010 contam com Conselhos
de Educao e 3.948 j implantaram Conselhos
de Direitos de Crianas e Adolescentes.
Outras polticas pblicas como meio ambiente,
habitao, transporte, poltica urbana
e outras, tambm j implantaram seus Conselhos
Municipais em muitas localidades brasileiras.
Estudos recentes efetuados pelo IBAM
Instituto Brasileiro de istrao
Municipal na Srie de Estudos Especiais,
n 23, foi encontrada a seguinte situao
com relao aos conselhos municipais implantados:
Nos municpios com populao at 10.000
habitantes e para aqueles com populao
entre 10 mil e 20 mil habitantes as maiores
incidncias acontecem para aqueles que
possuem entre 3 e 6 conselhos. Nos municpios
com populao entre 20 mil e 50 mil habitantes
e naqueles entre 50 mil e 100 mil habitantes,
as maiores incidncias so encontradas
nos municpios que possuem em mdia entre
4 e 7 conselhos.
Nos
municpios com populao entre 100 mil
e 500 mil habitantes as maiores incidncias
esto naqueles que possuem entre 5 e 9
conselhos, enquanto que nos municpios
com populao superior a 500 mil habitantes
as maiores incidncias so encontradas
nos municpios que possuem entre 7 e 9
conselhos.
Alm
dos conselhos, foi pesquisada Pesquisa
de Informaes Bsicas do IBGE, 1999 -
a existncia nos municpios brasileiros
de alguns instrumentos legais na rea
da justia e um na rea de segurana pblica,
sendo eles: ncleo ou comisso de defesa
do consumidor, juizado de pequenas causas,
delegacia de mulheres, sede de comarca
e defesa civil, conselho tutelar e sede
de comarcas.
Seguindo
a mesma tendncia de outros conselhos
municipais j implantados como os de
Sade, Assistncia Social, Educao e
de Direitos de Crianas e Adolescentes
uma caracterstica comum aos itens pesquisados
a relao existente entre a sua maior
freqncia registrada em funo do maior
porte demogrfico dos municpios.
As
Comisses de Defesa do Consumidor so
encontradas em 12,7% dos municpios brasileiros,
a existncia de Ncleo ou Delegacia de
Mulheres o item com menor freqncia,
aparecendo em 6,3% dos municpios brasileiros,
a existncia de Defesa Civil registrada
em 37,8% dos municpios brasileiros. O
Juizado de Pequenas Causas encontrado
em 28,0% do total dos municpios. O Conselho
Tutelar, encarregado de zelar pelo cumprimento
dos direitos das crianas e dos adolescentes,
encontrado em 54,7% dos municpios brasileiros.
Os
municpios que tm o status de sede de
Comarca so 44,4% em todo o pas. Estas
informaes nos do o respaldo que a nossa
proposta de implantao progressiva dos
Conselhos Municipais de Segurana Urbana
em todos os municpios brasileiros no
por demais pretensiosa. Se acrescentarmos
a isto que a necessidade por melhor desempenho
da funo segurana pblica uma demanda
que se expressa, ainda que em grau diferenciado,
em grande parte dos municpios brasileiros,
pode-se apostar na boa recepo, tanto
por parte da populao quanto dos poderes
executivos locais, para o advento dos
Conselhos Municipais de Segurana Urbana.
Finalmente
h que se considerar tambm que os Conselhos
Municipais de Segurana Urbana ao serem
implantados encontraro fortes aliados
entre os conselheiros locais que j
atuam em outras polticas pblicas, podendo
eles mesmos reforar a participao requerida
pelos novos conselhos de segurana.
^
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3.
Diretrizes Orientadoras para a Constituio
de Conselho Municipal
de Segurana Urbana
Na
pesquisa realizada23 verificou-se que
alguns conselhos esto atrelados gabinete
do poder executivo local ou a secretarias
cuja funo principal no a segurana
pblica; outros no tm composio paritria
e a representao da sociedade sempre
minoritria e, em quase todos os casos
a existncia no tem respaldo legal ou
referncia nos organogramas municipais.
Este conjunto de situaes no rene as
condies que pudessem coincidir com o
interesse principal do nosso trabalho,
ou seja, a garantia de participao social
e o controle externo. Mas h a possibilidade
que alguns dos Conselhos
Municipais
de Segurana Urbana implantados, mas que
no foram localizados em nossa pesquisa,
renam as condies requeridas.
As
condies necessrias para o nosso objetivo
participao social e controle externo
esto a seguir indicadas, mas desde
j ressaltamos a necessidade de aperfeio-las,
uma vez que as mesmas se inspiraram em
modelos seguidos por outras modalidades
de conselhos municipais que, mesmo guardando
relaes, no tm por objetivo principal
a segurana pblica. E, como sabemos,
esta funo tem caractersticas, relaes
e procedimentos prprios.
Em
todo caso, mesmo demandando complementaes,
reformulaes e aprofundamento, reuniu-se
alguns requisitos necessrios ou norteadores
dos Conselhos Municipais de Segurana
Urbana.
^
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3.1.
- Recomendaes Gerais
Em
todas as circunstncias o Conselho Municipal
de Segurana Urbana deve pautar a sua
atividade pela regra do consenso e em
consonncia com as legislaes federal
e estadual.
^
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3.1.1.
Da natureza
- O
Conselho Municipal de Segurana Urbana
uma entidade com funes consultivas
e deliberativas, de articulao, informao
e cooperao entre todas as entidades
que, na rea do respectivo municpio,
intervm ou esto envolvidas na preveno
e na melhoria da segurana da populao.
^
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3.1.2.
Reconhecimento de Existncia
- Os
Conselhos Municipais de Segurana Urbana
devem constar nas respectivas Leis Orgnicas
Municipais como parte dos organogramas
municipais, devendo assim ser includo
nos ciclos que precedem e acompanham
os processos oramentrios com destinao
de recursos definidos. Isto no impede
que transferncias legais como do
Fundo Nacional de Segurana e apoios
institucionais possam advir dos estados
e da Unio sobretudo do Ministrio
da Justia e SENASP nas fases de implantao
de infra-estrutura e dos sistemas de
formao e informao para os conselheiros
e conselhos.
^
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3.1.3.
Gesto da Segurana Municipal
- O
papel do rgo gestor situado na instncia
do poder executivo local, com o ttulo
de Secretaria Municipal de Segurana
Urbana, juntamente com o Conselho Municipal
de Segurana Urbana, consiste em contribuir
para a alterao qualitativamente do
perfil da segurana pblica local no
Brasil.
^
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4.
Existncia Legal
- A
lei de criao do Conselho Municipal
de Segurana Urbana deve ser proposta
pela Secretaria Municipal de Segurana
Pblica e aprovada pela Cmara de Vereadores.
tambm a Assemblia Municipal que
aprova o regulamento de funcionamento
do Conselho Municipal de Segurana Urbana
e estabelece as normas relativas ao
preenchimento da sua composio.
^
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5.
Composio dos Conselhos Municipais de
Segurana Urbana
-
Composio tripartite e paritria. Os
membros titulares e respectivos suplentes
devem ser originados das entidades da
sociedade civil, do poder pblico local
executivo e legislativo e dos rgos
da Justia Criminal.(Ver sugesto de
composio na pagina 34 deste Relatrio);
- As
condies para garantia de igualdade
na participao dependem de uma relao
de autntica parceria que pode ser construda
somente quando as partes esto conscientes
de seus direitos e deveres, dispondo
dos instrumentos e condies para poder
negociar num terreno de igualdade;
- A
representao dos membros do poder local
se traduz como garantia de que as decises
tomadas pelo Conselho Municipal de Segurana
Urbana sero includas nos planos de
trabalho das secretarias municipais,
sobretudo quando se sabe que a segurana
pblica depende de variveis extrapoliciais
como, por exemplo, o ambiente comunitrio,
os equipamentos coletivos, a infra-estrutura
social e urbana, e outros servios de
utilidade pblica.
^
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6.
Estrutura de Apoio
- O
Municpio garante ao Conselho Municipal
de Segurana Urbana o apoio logstico
e tcnico necessrio ao seu funcionamento.
^
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7.
Instrumentos Legais Disposio dos Conselhos
Municipais de Segurana Urbana
-
Como
rgo de garantia dos direitos de segurana
pblica, quando esgotadas as vrias
formas de dilogo e negociao para
fazer valer o que de direito, os Conselhos
Municipais de Segurana Urbana podem
apelar, em circunstncias extremas,
para instrumentos legais para a defesa
dos Direitos, tais como:
- Ao
Civil Pblica de defesa dos direitos
coletivos mediante representao do
Ministrio Pblico ou atravs de instituies
legalmente constitudas a pelo menos
um ano sem quaisquer despesas;
- Mandato
de Segurana Coletivo, com funo de
impedir ilegalidade e abuso de poder
por pessoa no exerccio da funo pblica;
- Mandato
de Injuno, quando na falta de norma
regulamentadora torne invivel o
exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais, entre outros.
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8.
Objetivos
- Responder
s aspiraes das populaes a um direito
efetivo segurana, assegurar a ordem
e tranqilidade pblica, proteger as
pessoas e os seus bens, prevenir a criminalidade
e viabilizar a sua represso, a partir
da adoo de adequadas medidas de polcia
e atravs da colaborao mtua entre
a polcia e os cidados;
- Tomar
em considerao que a segurana pblica
no questo exclusiva dos profissionais
de polcia. Para o xito da funo concorre
a indispensvel capacidade de preveno,
tanto mais eficaz quanto mais associada
interveno das comunidades locais;
- Mediar
conflitos, assegurando a cooperao
do poder local com as diversas
autoridades notadamente aquelas que
compes a Justia Criminal contribuindo
para a salvaguarda dos interesses da
comunidade nesta matria;
- Contribuir
para o aprofundamento do conhecimento
da situao de segurana na rea do
municpio, atravs da consulta entre
todas as entidades que constituem o
Conselho e proceder ao exame de polticas
locais que no seu mbito se mostrem
adequadas preveno;
- Aprovar
pareceres e solicitaes, bem com remet-los
s entidades que julgue oportuno, nomeadamente
Ministrios, Foras de Segurana, poder
executivo, ONGs, outros Conselhos Municipais
e outros municpios e reas Metropolitanas.
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9.
Do Fundo Municipal de Segurana Pblica
- Cabe
aos Conselhos Municipais de Segurana
Urbana a indicao o monitoramento e
o controle dos recursos para a rea
de segurana pblica que sero reados
aos municpios;
- Conhecimento
da origem dos recursos que sero transferidos
aos municpios para implantao e funcionamento
da nova funo. A partir de informaes
publicadas na mdia, sabemos que o poder
executivo local concorda que a instncia
local deve ter voz ativa no planejamento
e na execuo da poltica de segurana
pblica, mas h um temor generalizado
por parte dos prefeitos com relao
descentralizao das polticas pblicas
para os municpios, uma vez que as mesmas
tendem a aumentar as atribuies dos
municpios, sem contrapartida nos recursos
advindos de transferncias das outras
esferas pblicas;
- Este
temor tem sido repetido nos ltimos
anos durante o Congresso Brasileiro
de Municpios e pela Frente Nacional
dos Prefeitos que assim se expressam:
Somos a favor da municipalizao, desde
que com o ree adequado de recursos
paras as novas funes municipalizadas;
-
No se pode esquecer aqui que a Prefeitura
que se encarrega da implantao da Secretaria
Municipal de Segurana Pblica, da estrutura
e apoio de funcionamento do Conselho
Municipal de Segurana Urbana e da implementao
do seu Plano de Segurana. Este assunto,
sobre o grande elenco das atribuies
das prefeituras, recebe maior aprofundamento
na parte deste estudo referente Tipologia
Municipal e Receitas Disponveis nos
municpios brasileiros, listadas
no Anexo 2.
^
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10.
Integrao e Colaborao
- O
Conselho Municipal de Segurana dever
exercer funes integradas com as outras
Secretarias Municipais e outros Conselhos
Municipais, ligados s polticas sociais
de educao, sade, de assistncia social,
de direitos e tutelares das crianas
e adolescentes, bem como dos Conselhos
Temticos mais recentes como, por exemplo,
Mulheres, Negros, Idosos;
- Incorporar
entre seus participantes os conselheiros
de outras polticas pblicas, integrados
a outros conselhos que atuam no municpio,
sobretudo aqueles ligados s polticas
sociais de educao, sade, de assistncia
social, de direitos e tutelares das
crianas e adolescentes, bem como dos
conselhos temticos mais recentes, tais
como, os de Mulheres, Negros e Idosos.
^
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11.
Integrao com a Comunidade e Calendrio
de Eventos
- Ampla
divulgao de endereo da sede e nmero
de telefones disposio da comunidade.
Divulgao prvia do calendrio de atividades,
pauta das reunies, assemblias ordinrias
e conferncias anuais.
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Parte
IV: Estruturao das Guardas Municipais
1.
O contexto Em que se (Re)Estruturam as
Guardas Municipais
A
Constituio de 1988 autoriza os Municpios
a constiturem Guardas Municipais visando
proteo de seu patrimnio, bens e servios.
Esse papel de segurana patrimonial, que
definido por algumas istraes
municipais como secundrio, tem sido bastante
ampliado e redefinido sem que se viole
o preceito constitucional. Algumas Guardas,
desmilitarizadas e desvinculadas da fora
policial estadual, vm se tornando agncias
pblicas de segurana preventiva de fato,
mas no de direito.
A
Confederao Nacional das Guardas Municipais24
declara que existem, hoje, no pas, cerca
de 60 mil guardas civis, lotados nas mais
de 300 Guardas Municipais, as quais atuam
sem parmetros mnimos e comuns de estrutura
e funcionamento. A SENASP Secretaria
Nacional de Segurana Pblica criou
um banco de dados sobre as Guardas Municipais,
tendo como base pesquisa realizada em
2002 e dados do IBGE. Contudo, as informaes
esto sendo revistas, pois muitos municpios
nivelaram, na mesma categoria funcional,
guardas civis e vigilantes patrimoniais,
distor-cendo, nesse sentido, o quadro
atual das Guardas Municipais. Portanto,
inexiste, atualmente, um sistema de informaes
fidedignas que nos possibilite mapear
a realidade das Guardas Civis no Brasil.
Mesmo
assim, possvel inferir um conjunto
de informaes que oferecem um retrato
geral da situao das GCM. O Plano Nacional
apresentou como diagnstico25 o seguinte
cenrio: a instituio Guarda Civil Municipal
no possui uma identidade uniforme, legitimada
e reconhecida nacionalmente. Por conseqncia,
algumas ainda so vistas como Servios
de Vigilncia Patrimonial. Muitos guardas
civis tiveram a sua formao na segurana
privada e so ex-vigilantes. Muitas Guardas
no possuem hierarquia, cadeia de comando
ou gerenciamento adequado de informaes.
No h mecanismos de gesto, cdigo de
tica, controle interno ou externo, ou
seja, mecanismos que garantam legitimidade/confiabilidade/
eficincia. As Guardas, via de regra,
no possuem padres mnimos de recrutamento,
seleo e formao concurso, exigncia
de escolaridade, currculo mnimo de formao
e capacitao orientado por finalidades
pblicas. O o dos guardas civis
tecnologia de informao e comunicao
tambm precrio e contingente. Os equipamentos
de treinamento e a preparao fsica so
precrios. Em inmeros casos, verifica-se
carncia de uniformes, smbolos distintivos,
rituais prprios, uma linguagem particular
e formas de comunicao com a sociedade
que contribuam para a constituio de
uma identidade institucional. Os regimes
de trabalho no esto padronizados e no
h plano de carreira. O uso e o controle
do emprego de armas de fogo, assim como
a necessria reciclagem a cada dois anos,
no esto sendo devidamente fiscalizados.
Enfim,
h uma crise entre a identidade instituda
e a identidade instituinte. O debate central
no interior das entidades representativas
das Guardas gira em torno do papel e das
novas atribuies que devem assumir, alcanando
tambm temas como o a equipamentos
de proteo e a armas letais.
Algumas
gestes das GCM orientam e formam um perfil
mais militarizado, bem prximo, portanto,
do formato atual das polcias militares.
Os defensores desta perspectiva esto,
normalmente, entre aqueles que defendem
que os guardas municipais sejam autorizados
a portar arma em servio e que estejam
preparados para uma abordagem mais repressiva.
H
gestes que defendem a concesso de maiores
responsabilidades s Guardas municipais,
sem ferir o previsto na Constituio e
sem encar-las como uma espcie de duplicao
das polcias militares. Nestes casos,
atribui-se interao dos profissionais
da Guarda com a comunidade um lugar central,
valorizando-se tambm seu relacionamento
cooperativo com os demais rgos do poder
pblico, entre eles e com especial destaque
as Polcias estaduais.
Mesmo
convivendo nacionalmente com orientaes
dspares, as diretrizes gerais para a
organizao das Guardas, expostas no Plano
Nacional de Segurana do governo Lula,
apresentam uma clara concepo quanto
ao papel do guarda civil. Se bem gerenciadas,
padronizadas e se dotadas de mecanismos
adequados de estruturao, as Guardas
poderiam tornar-se, segundo o Plano, agncias
fundamentais, extremamente eficientes
para coibir a microcriminalidade. Uma
vez que qualquer cidado, segundo a lei,
tem o poder e o dever de dar voz de priso
ante um flagrante de delito, por que os
profissionais das Guardas no poderiam
faz-lo, mesmo no tendo e mesmo que se
considere que no deveriam possuir exatamente
as mesmas atribuies das polcias estaduais?
Ressalte-se,
na proposta de incluso das Guardas Civis
no SUSP, a necessidade de uma reforma
do marco legal vigente, para sua maior
legitimidade. Contudo, sua insero na
poltica nacional de Segurana Municipal
precede a aprovao de um projeto de lei
especfico. Ela se dar na medida em que
a poltica nacional, ora proposta, as
constitua como protagonistas da segurana
municipal e lhes determine um perfil,
uma identidade institucional, um conjunto
de funes e, muito particularmente, lhes
atribua metas claras e padres mnimos
de organizao, publicamente reconhecidos.
Elas
devem, futuramente, constituir-se, quando
da normatizao legal bsica, em Polcias
Municipais eminentemente preventivas e
comunitrias perfil no existente no
modelo atual da Segurana Pblica. (ver
Anexo III minuta de projeto de Lei para
regularizao das GCM). Portanto, para
haver regulamentao e organizao mnimas,
algumas diretrizes procedimentais devem
ser normatizadas;
^
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2.
Proposta de Diretrizes Orientadoras
Estrutura e Funcionamento das Guardas
Civis Municipais
2.1
Elementos que Constituem o Processo de
Trabalho dos(as) Guardas Civis DO OBJETO
Prope-se
que as Guardas Civis Municipais venham
ser instituies pblicas de carter civil,
uniformizadas, podendo ser armadas, desde
que atendidas as rigorosas exigncias
previstas nas diretrizes nacionais. Os
guardas civis trabalham com diferentes
expresses da violncia e da (in)segurana
urbana, tendo como funo primordial a
resoluo pacfica dos conflitos sociais,
atravs de um policiamento municipal preventivo
e comunitria, ressalvadas as competncias
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Territrios.
^
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Dos
Objetivos
i.
Realizar policiamento preventivo permanente,
no territrio do municpio, interagindo
com as Polcias estaduais para a proteo
da populao, agindo junto comunidade,
objetivando diminuir a violncia e a criminalidade,
e promovendo a mediao de conflitos e
o respeito aos direitos fundamentais dos
cidados;
ii.
Prevenir e inibir atos delituosos que
atentem contra as pessoas, os bens, servios
e instalaes municipais, priorizando
a segurana escolar;
iii.Realizar
policiamento preventivo de trnsito, nas
vias e logradouros municipais;
iv.
Proteger os patrimnios ecolgicos, culturais,
arquitetnicos e ambientais do Municpio,
inclusive adotando medidas educativas
e preventivas;
v.
Executar e apoiar atividades de Defesa
Civil Municipal;
vi.
Estabelecer mecanismos de interao com
a sociedade civil para discusso de solues
de problemas e projetos locais, voltados
para a melhoria das condies de segurana
nas comunidades;
vii.
Estabelecer parcerias com os rgos estaduais
e da Unio, por meio da celebrao de
convnios entre as Prefeituras Municipais
e o Poder Pblico Estadual e Federal,
com vistas implementao de aes policiais
integradas e preventivas;
viii.
Estabelecer articulao com os rgos
municipais de polticas sociais, visando
aes multissetoriais (as quais envolvem
competncias interdisciplinares) de segurana
no Municpio;
ix.
Estabelecer integrao com os rgos de
poder de polcia istrativa, visando
a contribuir para a normatizao e a fiscalizao
das posturas e o ordenamento urbano municipal.
^
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Dos
Instrumentos e Procedimentos de Interveno
Comunitria
i.
A metodologia prioritria, ainda que no
exclusiva, ser a mediao de Conflitos.
Para tanto, supem-se mltiplas competncias,
tais como: a) capacidade para diagnosticar
situaes-problema, identificando causas
imediatas e remotas; b) aptido para produzir
diagnsticos mediante o levantamento dos
dados pertinentes, de natureza diversa,
e o exerccio do dilogo (que exige competncia
para a comunicao) sensvel relativizao
contextualizadora, que deriva de um distanciamento
analtico capaz de perceber interesses,
motivaes, valores, estigmas e preconceitos
em jogo; c) competncia para formular,
interativamente, estratgias de soluo,
em mltiplas esferas, o que envolve a
capacidade de mobilizar os recursos multissetoriais
apropriados (policiais, sociais, econmicos,
polticos e culturais ou simblicos) e
a aptido para negociar sua aplicao;
ii.
A Guarda Municipal dispor de um ncleo
de coleta, organizao, processamento,
anlise e difuso de dados, que adotar
a metodologia do geoprocessamento sistema
informatizado de leitura dos dados criminais
a partir de cartografia digitalizada ,
a qual articular-se- ao modelo participativo
e rigoroso de gesto, fundado na combinao
entre planejamento coletivo e monitoramento
permanente;
iii.
A circulao constante deve ser acompanhada
pelo uso de tecnologia leve e gil de
comunicao com a central de monitoramento
da Guarda, integrada ao ncleo de despacho
da Polcia Militar;
iv.
A atribuio aos guardas de tais funes
requer sua mobilidade permanente pela
cidade, porm regularmente repetida, para
que sua presena iniba o crime e a violncia,
e lhe faculte o o aos problemas vividos
pelas comunidades, nos bairros e nas vilas,
atravs do dilogo cotidiano;
v.
A articulao com a Polcia Militar (e
tambm com a Polcia Civil) assumir elevada
importncia. A interao com as secretarias
de Justia e Segurana do Estado ser
indispensvel, norteando-se por uma praxe
suprapartidria, orientada pelo interesse
pblico.
vi.
Criao de uma rede com a segurana privada
(caso esta venha a ser reconhecida e aprovada
por uma fiscalizao rigorosa e por uma
regulamentao que imponha transparncia
e treinamento dos profissionais nas agncias
da segurana pblica, garantindo-se o
das agncias pblicas a informaes sobre
localizao, atuao e suas caractersticas)
em benefcio da maximizao dos recursos
e do potencial de ao da segurana pblica,
invertendo o quadro atual.
^
Subir
Da
Organizao
i.
Caber ao Ministrio da Justia, por meio
da SENASP, credenciar as Guardas Civis
Municipais, fiscalizar e estabelecer diretrizes
gerais para os Guardas Civis Municipais;
ii.
As Guardas Civis Municipais so subordinadas
aos respectivos Prefeitos. Sua criao,
padronizao e a normatizao da sua estrutura
sero definidas no mbito mais abrangente
da normatizao do SUSP e sero fiscalizadas
pelo Ministrio da Justia e pelo Conselho
Federal das Guardas Civis Municipais;
iii.
As Guardas Civis Municipais tero Corregedorias
prprias, independentes dos comandos,
para apurar as infraes disciplinares
atribudas aos servidores integrantes
de seu quadro, assim como Regulamentos
Disciplinares prprios, conforme disp
a lei municipal;
iv.
Sero criadas Ouvidorias das Guardas Municipais,
rgos permanentes para o dilogo e avaliao
por parte da comunidade, com atribuies
de fiscalizao, investigao e auditoria
das Guardas Civis Municipais. Os ouvidores,
independentes, sero nomeados pelo Prefeito,
observando-se o disposto em Lei Municipal;
v.
As entidades representativas das guardas
civis, bem como dos gestores da Guardas
municipais devem estar representados no
CONASP, Conselho Nacional de Segurana
publica e no GGIs, Gabinete de Gesto
Integrada.
^
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Da
Identidade e Valorizao do Ethos Profissional
i.
As Guardas Civis Municipais instituiro
Planos de Cargos, Salrios e Carreira
nicos, a partir de diretrizes definidas
pelo SUSP e estabelecidas por meio de
lei municipal;
ii.
A identidade institucional se apoiar
em uma hierarquia baseada no mrito, rigorosa
o suficiente para sustentar a disciplina
indispensvel a uma organizao que zela
pela ordem pblica cidad e democrtica.
Por outro lado, a mobilidade ascendente
ser condicionada pela natureza meritocrtica
da hierarquia que se prope, respeitandose
a evoluo natural, determinada pelo tempo
de trabalho;
iii.Ser
oferecido apoio psicolgico permanente
aos guardas que se envolverem em conflitos
graves, os quais sero afastados do trabalho
ostensivo por um perodo de dois meses,
justamente para que haja um acompanhamento
psicolgico intensivo, alm de um investimento
concentrado em atividades ligadas qualificao
profissional. O servio psicolgico tambm
deve visar valorizao da auto-estima
do guarda;
iv.
Sero oferecidos servios de sade mental.
A sade fsica tambm merecer ateno
constante, voltando-se ambos para a preveno
do uso abusivo de drogas, inclusive e
especialmente o lcool.
^
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Da
Formao e istrao dos Recursos
Humanos
i.
O recrutamento ser rigoroso quanto aos
aspectos tcnicos, psicolgicos e ticolegais.
Ser estimulada a incorporao de mulheres
e de representantes das minorias;
ii.
A escolaridade mnima exigida em novos
concursos dever ser o ensino fundamental;
iii.As
Guardas j existentes devero, num prazo
de quatro anos, possibilitar a qualificao
do ensino mdio a todos os guardas civis;
iv.
Os concursos devero contemplar: fase
preparao bsica mnima de 160h/aula
de disciplinas tericas e estgio de 160h/aula;
v.
Devero ser criados Academias de Polcia
Municipal ou Centros de Formao com a
finalidade de capacitar, formar e promover
o aprimoramento dos integrantes do quadro
de servidores das Guardas Civis Municipais,
tendo como princpio a tese de que as
funes precpuas ainda que no nicas
das Guardas Civis so preventivas, comunitrias
e de promoo dos direitos humanos fundamentais;
vi.Os
Municpios podero firmar convnios ou
consorciar-se, visando a racionalizar
esforos orientados para a formao bsica;
vii.
A formao26 ser um processo permanente
e multidisciplinar, devendo ser oferecida
pelas universidades e por Organizaes
no Governamentais especializadas nos
temas pertinentes, com nfase em mediao
de conflitos, direitos humanos, direitos
civis, crtica misoginia, ao racismo,
homofobia, defesa do Estatuto da Criana
e do Adolescente (ECA), e na especificidade
da problemtica que envolve a juventude,
as drogas e as armas, assim como nas questes
relativas violncia domstica, violncia
contra as mulheres (incluindo-se o estudo
do ciclo da violncia domstica) e contra
as crianas. Nas matrias diretamente
tcnicas, policiais e legais, haver uma
focalizao especial no estudo prtico
e terico sobre o gradiente do uso da
fora. As disciplinas incluiro elementos
introdutrios de sociologia, histria,
antropologia, istrao, psicologia,
comunicao, computao, portugus/redao/retrica
oral, teatro e direito;
viii.
O mtodo didtico prioritrio ser o estudo
de casos, nacionais e internacionais,
com seminrios, debates e simulaes;
ix.Dever
ser dada ateno especial ao treinamento
em artes marciais, uma vez que apresentam
muitas vantagens prticas e culturais,
ajudando a infundir na corporao seu
compromisso com a paz e com o uso comedido
da fora, sempre compatvel com o respeito
aos direitos civis e humanos.
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Do
Uso de Armas Letais
i.
Aos guardas municipais ser autorizado
o porte de arma funcional, por tempo integral,
enquanto se encontrar no servio ativo,
dentro dos limites territoriais do
Municpio
da instituio a que pertena;
ii.
Os guardas civis municipais podero, excepcionalmente,
utilizar arma fora dos limites territoriais
do municpio a que pertena sua instituio,
quando estiverem
participando
de aes integradas com rgos policiais
estaduais ou federais de segurana ou
com Guardas de outros Municpios, mediante
autorizao expressa do Comandante da
instituio ou do Secretrio da pasta
a que esta esteja subordinada.
iii.Excetua-se
a norma que autoriza o uso da arma pelo
Guarda Civil Municipal em casos nos quais
a restrio decorra de algum motivo de
sade, de deciso judicial ou do Comando
da Guarda;
iv.
O Ministrio da Defesa ou Policia Federal
(ver novo estatuto do desarmamento) disciplinar,
por meio de portaria, a normatizao da
compra e registro das armas e munies
para as Guardas Civis Municipais.
^
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