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O Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos e seu Aperfeioamento no Limiar do Sculo XXI 5x4c4n

Marco Antnio Diniz Brando* & Benoni Belli**

Introduo 1z1b5v

O objetivo principal deste artigo apresentar, em suas linhas gerais, o funcionamento dos mecanismos de proteo dos direitos humanos erigidos sob a gide da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e suas perspectivas nos prximos anos. O ponto de partida ser a descrio da evoluo do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos, buscando evidenciar a dinmica que tem produzido o incremento da superviso das obrigaes contradas pelos Estados membros da OEA. Em um segundo momento, ar-se- anlise do funcionamento dos rgos de superviso do sistema, com nfase na tramitao, no mbito Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), de comunicaes e peties individuais sobre casos de violaes aos direitos consagrados nos instrumentos interamericanos. Finalmente, na concluso, sero sumariadas as mudanas mais relevantes que esto sendo cogitadas com vistas ao aperfeioamento do sistema. A questo do dilogo do Brasil com os mecanismos de proteo perar todo o texto.

Antes de tratar da evoluo do sistema interamericano, vale a pena recordar que a legitimidade da proteo internacional dos direitos humanos nem sempre foi ponto pacfico. Progressivamente foi-se consolidando a idia de que os direitos humanos devem ser encarados como um ramo especial do direito internacional. Segundo o Professor, e Juiz da Corte Interamericana de Direitos Humanos, Antnio Augusto Canado Trindade, o "Direito Internacional dos Direitos Humanos" constitui um direito de proteo, marcado por uma lgica prpria, pois busca salvaguardar os direitos dos seres humanos e no dos Estados. O Direito Internacional dos Direitos Humanos no procura (...) obter um equilbrio abstrato entre as partes, mas remediar os efeitos do desequilbrio e das disparidades na medida em que afetam os direitos humanos. No se nutre das barganhas da reciprocidade, mas se inspira nas consideraes de ordre public em defesa de interesses comuns superiores, da realizao da justia[1]. , nesse sentido, um instrumento para a proteo dos mais fracos em toda e qualquer circunstncia. O Direito Internacional dos Direitos Humanos se insurge contra a viso esttica tradicional, reconhecendo que o ser humano sujeito tanto de direito interno quanto de direito internacional, dotado em ambos, como sublinha Canado Trindade, de personalidade e capacidade jurdicas prprias.

Ainda hoje, malgrado os avanos alcanados, os mecanismos de proteo internacional dos direitos humanos so mal compreendidos em muitos crculos jurdicos ou no , onde se insiste em encarar a idia mesma de direitos humanos internacionalmente protegidos e de capacidade processual internacional dos indivduos como ameaas ou como fontes de intromisses indevidas nos assuntos internos dos Estados. Mas o que se deve recordar que a prpria ao estatal perde legitimidade se os direitos bsicos da pessoa humana no servirem de baliza para as decises tomadas em nome da coletividade. Mais do que argumentos lgicos e acadmicos, o que est por trs da luta pela afirmao do Direito Internacional dos Direitos Humanos a elevao do ser humano ao patamar de fonte ltima do exerccio do poder estatal. Em vez de aderir a mximas to amplamente aceitas do tipo fins que justificam os meios, que ainda povoam o universo conceptual dos estudiosos das relaes internacionais e da cincia poltica, os direitos humanos enveredam por caminhos claramente distintos. A luta pelos direitos humanos permite conferir busca da transformao social um sentido profundamente democrtico, posto que o ser humano torna-se sujeito e beneficirio da mudana, enquanto ao Estado negada a possibilidade de agir como se possusse uma racionalidade prpria e independente capaz de justificar o exerccio desimpedido do poder.

A evoluo do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos tem-se traduzido tanto na consolidao de uma base jurdica quanto no fortalecimento dos mecanismos criados para supervisionar o cumprimento das obrigaes assumidas pelos Estados nesse contexto. Pode-se dizer que a evoluo do sistema, apesar de no ter seguido um processo linear, refletiu a necessidade de conferir aos direitos humanos a especificidade acima referida, trazendo a pessoa humana para o centro das preocupaes internacionais. No entanto, como no poderia deixar de ser, a aceitao do incremento das prerrogativas dos mecanismos de superviso ocorreu lentamente, como resultado de um processo rduo de negociaes. Tambm tiveram influncia nesse processo as mudanas na conjuntura poltica mundial, especialmente o andamento do conflito Leste/Oeste, e as situaes nacionais nos Estados membros da OEA.

Evoluo legal e institucional do Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos 1s5dy

A 9 Conferncia Interamericana, celebrada em Bogot, de 30 de maro a 2 de maio de 1948, alm de ter levado adoo da Carta da OEA, aprovou a Declarao Americana de Direitos e Deveres do Homem. Enquanto a Carta da OEA proclama, de modo genrico, que um dos deveres dos Estados membros o de respeitar os direitos da pessoa humana, a Declarao Americana especifica quais so os direitos humanos fundamentais que devem ser observados e garantidos. Entre os direitos protegidos pela Declarao Americana, que antecedeu em 7 meses a adoo da Declarao Universal, destacam-se os seguintes: direito vida, liberdade, segurana e integridade da pessoa; direito de igualdade perante a lei; direito liberdade religiosa e liberdade de expresso e opinio; direito de sufrgio e de participao no Governo; direito de associao e de reunio; direito proteo contra priso arbitrria; direito justia.

A adoo da Declarao foi um o importante da edificao do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos, pois definiu um conjunto de direitos inalienveis. A Declarao reconhece, logo no prembulo, que os direitos essenciais do homem no derivam do fato de ser ele cidado de determinado Estado, mas sim do fato dos direitos terem como base os atributos da pessoa humana. No entanto, as declaraes adotadas em foros multilaterais tm carter de recomendao[2] e, apesar de constiturem importante esteio moral para a ao dos Estados, no vinculam juridicamente. Logo teve incio um movimento para a elaborao de um tratado internacional que tivesse condies de conferir aos direitos enunciados na Declarao Americana uma base legal de que ainda careciam, de modo a criar, pela ratificao e adeso dos Estados, obrigaes mais concretas e exigveis no plano jurdico. Vrios anos se sucederiam para que esse projeto se tornasse realidade.

A 5 Reunio de Consultas dos Ministros de Relaes Exteriores, realizada em Santiago do Chile de 12 a 18 de agosto de 1959 ou seja, cerca de onze anos aps a adoo da Declarao Americana encarregou o Conselho Interamericano de Juristas de elaborar um projeto de Conveno sobre Direitos Humanos. A mesma reunio resolveu criar uma Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), inicialmente prevista para funcionar provisoriamente at a adoo da Conveno encomendada, e com a funo de promover o respeito aos direitos humanos nos Estados membros da OEA. Como assinala Hctor Fandez Ledesma, a Comisso teve, nos seus primeiros anos de existncia, uma condio jurdica bastante frgil. De acordo com o estatuto aprovado pelo conselho da OEA em 1960, a CIDH foi concebida como entidade autnoma daquela organizao, de carter no convencional, cujo mandato se limitava estritamente a promover[3] o respeito aos direitos humanos consagrados na Declarao Americana, mas destituda de competncias para assegurar sua proteo[4].

A II Conferncia Interamericana Extraordinria, realizada no Rio de Janeiro em 1965, resolveu modificar o Estatuto da Comisso e ampliar suas funes e faculdades. A deciso emanada dessa reunio transformou a CIDH em verdadeiro rgo de controle, com autorizao para receber e examinar peties individuais sobre alegadas violaes de direitos humanos, dirigir-se aos Estados para solicitar informaes e formular recomendaes que se fizessem necessrias com vistas a garantir uma observncia mais efetiva dos direitos humanos fundamentais. Em outras palavras, a funo de proteo aos direitos humanos foi agregada tradicional tarefa de promoo. No entanto, a CIDH contava ainda com base jurdica relativamente frgil, pois havia sido criada por resoluo adotada em Reunio de Ministros. Alguns pases comeavam a questionar a obrigao real de dialogar, fornecer informaes ou mesmo levar em conta as recomendaes de uma Comisso cujo instrumento de criao no era dotado da fora de obrigao jurdica.

Essa dificuldade foi superada em 1967, com o chamado Protocolo de Buenos Aires, que incorporou a CIDH prpria Carta da OEA. A Carta reformada entrou em vigor em 1970 e, em seu artigo 112, a principal funo da CIDH definida como a de promover o respeito e a defesa dos direitos humanos e servir como rgo consultivo da Organizao na matria. Alm disso, expressa que uma conveno interamericana sobre direitos humanos deveria determinar a estrutura, a competncia e as normas de funcionamento da referida Comisso, bem como as dos outros rgos encarregados de tal matria. Mas o mais importante est contido no novo artigo 51 introduzido pelo Protocolo de Buenos Aires, que conferiu CIDH o status de rgo principal da OEA, transformando-a em parte da estrutura permanente da organizao. A partir dessa mudana, qualquer tentativa de dissoluo da CIDH teria de ar pela modificao da Carta da OEA. Outra conseqncia prtica da nova condio da Comisso o fato de que a colaborao com esse rgo deixou de ter o sentido de mera recomendao.

A CIDH continuou com a composio que possui at hoje: 7 membros, que devem ser pessoas de alta autoridade moral e de reconhecido saber em matria de direitos humanos, eleitos a ttulo pessoal para um mandato de 4 anos com a possibilidade de uma reeleio. Apesar de indicados pelos seus Estados de origem e eleitos em escrutnio secreto durante a Assemblia Geral da OEA, os membros da CIDH so peritos independentes. Suas decises devem, em tese, basear-se no livre convencimento e obedecer aos imperativos da proteo dos direitos humanos. As funes da CIDH foram melhor definidas com a adoo, em 1969, da Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica). O Pacto de So Jos, porm, s entrou em vigor no ano de 1978, depois que o nmero mnimo de 11 ratificaes foi atingido. A Conveno, ademais de dotar a CIDH de competncias especficas, estabeleceu a Corte Interamericana de Direitos Humanos como um segundo rgo de controle.

A Conveno proporcionou a melhor definio dos direitos enunciados da Declarao Americana e vinculou juridicamente os Estados partes. A nfase da Conveno dada aos direitos civis e polticos (Captulo II, artigos 3 a 25), enquanto os direitos econmicos, sociais e culturais foram objeto de um nico artigo, que se limita a comprometer os Estados a adotar providncias a fim de alcanar progressivamente tais direitos (artigo 26). A partir da entrada em vigor da Conveno, a CIDH ou a ter, segundo Ledesma, dualidade de funes: a) atribuies essencialmente polticas e diplomticas para os Estados membros da OEA que no so partes da Conveno; b) para os Estados que so partes da Conveno, alm das atribuies polticas e diplomticas, a CIDH teria importantes funes de carter quase judicial[5]. Na prtica, porm, a CIDH tem dado tratamento anlogo s comunicaes individuais recebidas sobre Estados partes e no partes da Conveno, com a diferena de que o procedimento aplicado aos Estados partes abre a possibilidade de remisso de casos Corte e prev um mecanismo de conciliao, conhecido pelo nome de soluo amistosa[6].

De acordo com a Conveno, o reconhecimento pelos Estados partes da competncia da CIDH para considerao de queixas individuais obrigatrio. No que tange Corte Interamericana de Direitos Humanos, foram previstas as competncias consultiva e contenciosa. Todos Estados membros da OEA e rgos da organizao podem solicitar pareceres da Corte, as chamadas opinies consultivas, sobre interpretao da Conveno Americana e outros tratados de direitos humanos. A competncia contenciosa, por sua vez, somente aplicvel aos Estados partes da Conveno que fizeram a declarao facultativa prevista no artigo 62. O pargrafo 1 deste artigo reza o seguinte: Todo Estado Parte pode, no momento do depsito de seu instrumento de ratificao desta Conveno ou de adeso a ela, ou em qualquer momento posterior, declarar que reconhece como obrigatria, de pleno direito e sem conveno especial, a competncia da Corte em todos os casos relativos interpretao ou aplicao desta Conveno. A Corte composta de 7 juzes eleitos para um perodo de 6 anos com a possibilidade de uma reeleio[7].

O Brasil aderiu ao Pacto de So Jos em setembro de 1992. A Mensagem Presidencial que submeteu o texto do Pacto aprovao do Congresso (Mensagem n 621, de 28/11/85) referia-se nos seguintes termos s clusulas facultativas: No tocante s clusulas facultativas contempladas no pargrafo 1 do Artigo 45 referente competncia da Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) para examinar queixas apresentadas por outros Estados sobre o no cumprimento das obrigaes e no pargrafo 1 do Artigo 62 relativo jurisdio obrigatria da Corte no recomendvel, na presente etapa, a adeso do Brasil. A jurisdio obrigatria da Corte reconhecida atualmente por Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Cumpre assinalar que Canad e EUA sequer so partes da Conveno, enquanto apenas sete Estados partes no reconhecem a competncia contenciosa da Corte (Barbados, Brasil, Grenada, Haiti, Jamaica, Mxico e Repblica Dominicana)[8], sendo que o Mxico anunciou que dever reconhec-la ainda em 1998.

importante ter presente que a Conveno Americana representou o coroamento de um processo de codificao dos direitos humanos iniciado com a Declarao de 1948, mas foi alm da simples definio dos direitos substantivos. Estabeleceu tambm dispositivos voltados para o controle das obrigaes assumidas, as quais aram a vincular juridicamente os Estados partes. Outros instrumentos posteriores foram adotados para complementar o arcabouo jurdico do sistema interamericano de direitos humanos. A exemplo do ocorrido no sistema da ONU[9], sentiu-se a necessidade de proteger setores mais vulnerveis da sociedade, conferir tratamento especfico a determinadas violaes particularmente graves e de maior incidncia, e preencher a lacuna em relao aos direitos econmicos, sociais e culturais. Em 1988, a Assemblia Geral da OEA adotou o Protocolo Adicional Conveno Americana de Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Protocolo de So Salvador), ratificado pelo Brasil em 1996[10].

O sistema interamericano de direitos humanos compe-se ainda dos seguintes instrumentos: a) Conveno Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, adotada em 1985 e ratificada pelo Brasil em 1989; b) Protocolo Adicional Conveno Americana de Direitos Humanos relativo Abolio da Pena de Morte, adotado em 1990 e ratificado pelo Brasil em 1996; c) Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher (Conveno de Belm do Par), adotada em 1994 e ratificada pelo Brasil em 1995; d) Conveno Interamericana sobre Desaparecimento Forado de Pessoas, adotada em 1994 e atualmente sob exame no Congresso Nacional. Dos instrumentos adotados no mbito do sistema interamericano, apenas o Protocolo de So Salvador ainda no se encontra em vigor, em razo de no ter atingido o nmero mnimo de 11 ratificaes e/ou adeses. Apesar de 17 pases terem assinado, at o presente momento apenas nove depositaram os respectivos instrumentos de ratificao e adeso[11].

A evoluo legal e institucional do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos no foi apenas decorrncia lgica do objetivo geral proclamado na Carta da OEA em relao observncia dos direitos humanos fundamentais. Outros fatores foram to ou mais determinantes na adoo dos instrumentos jurdicos e no processo que levou ampliao do mandato da CIDH. Seria impensvel que durante os anos 70, no momento em que a regio era caracterizada pela existncia de regimes autoritrios de diversos matizes, fosse adotada uma conveno sobre desaparecimento forado de pessoas. Do mesmo modo, a relativamente lenta ampliao do mandato da CIDH pode ser atribuda oposio de regimes autoritrios idia de ter a situao interna examinada por rgo independente de peritos[12]. A conjuntura internacional da Guerra Fria, por seu turno, ajudou a minimizar a importncia da proteo dos direitos humanos diante do objetivo estratgico da conteno do comunismo. O fim da Guerra fria e a democratizao dos pases latino-americanos prepararam o terreno para avanos importantes no campo dos direitos humanos, no apenas porque foram estabelecidas novas obrigaes internacionais, mas sobretudo em funo da cooperao e do dilogo que ou a caracterizar o relacionamento dos Governos com os rgos de superviso do sistema.

Tanto a adeso do Brasil aos principais tratados de direitos humanos quanto a disposio poltica para dialogar com os mecanismos de superviso das obrigaes convencionais foram resultado do processo de democratizao do pas. A resistncia ao regime autoritrio galvanizou uma opinio pblica e um importante leque de foras polticas para a causa dos direitos humanos. Nesse sentido, a Constituio de 1988, aps proclamar que o Brasil se rege em suas relaes internacionais pelo princpio da prevalncia dos direitos humanos (art. 4, inciso II), constituindo-se em Estado Democrtico de Direito e tendo como fundamento, inter alia, a dignidade da pessoa humana (art. 1, inciso III), estabelece que os direitos e garantias nela expressos no excluem outros decorrentes dos regimes e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que o Brasil seja parte (art. 5, inciso II). E acrescenta que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata (art. 5, inciso I).

Este processo iniciado nos anos 80 e consolidado nos 90 tem contribudo para que se torne muitas vezes difcil distinguir entre as dimenses interna e externa dos compromissos assumidos em matria de direitos humanos. Com efeito, as posies defendidas pelo Brasil nos foros multilaterais e as obrigaes que assumimos com a adeso a tratados apenas refletem a realidade nacional, constituindo espelho das obrigaes e compromissos assumidos internamente. So, na realidade, expresso de uma comunidade nacional que quer ver consagrados na prtica os direitos fundamentais da pessoa humana e utiliza os instrumentos internacionais como importante complemento dos esforos que so primordialmente nacionais, do Estado e da sociedade brasileira.

Funcionamento dos rgos de superviso do sistema 1f4b2h

A Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) 423r4l

Conforme ensina Canado Trindade, os rgos de superviso dos tratados de direitos humanos tm seguido trs mtodos ou sistemas de implementao: mecanismos de peties, de relatrios e de determinao de fatos ou investigaes[13]. No caso da CIDH, os trs mtodos so utilizados. Muitas vezes os relatrios so resultado de visitas ou observaes in loco efetuadas pela Comisso. At 1977 a Comisso atuou sem regras definidas para visitas in loco, mas naquele ano foi elaborado regulamento como parte da preparao para visita ao Panam. No essencial, o regulamento permitia que os membros da Comisso visitassem qualquer lugar no pas da forma que considerassem mais adequada, coletassem material e provas, e tivessem a liberdade para manter os contatos que escolhessem livremente.

O regulamento atualmente em vigor praticamente reproduz as regras estabelecidas em 1977. A ttulo de exemplo, vale recordar que, em dezembro de 1995, a CIDH realizou, a convite do Governo federal, visita ao Brasil com vistas a observar a situao dos direitos humanos no pas. Na oportunidade, a Comisso recebeu apoio do Governo para efetuar sua misso, que incluiu contatos com entidades da sociedade civil, personalidades do mundo acadmico, poltico e religioso, alm de autoridades em todos os nveis da istrao pblica. Com base nas informaes colhidas durante a visita e nos esclarecimentos prestados pelo Governo brasileiro, a CIDH elaborou relatrio sobre a situao dos direitos humanos no Brasil publicado em outubro de 1997 , que identifica obstculos realizao dos direitos consagrados na Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos), reconhece o empenho do Governo para super-los e formula recomendaes.

A realizao da visita, a primeira realizada pela Comisso ao pas, e a publicao do relatrio so evidncias do aprofundamento da cooperao do Brasil com o sistema interamericano de proteo e promoo dos direitos humanos. O relatrio dedica amplo espao s polticas de direitos humanos do Governo federal, reconhecendo a sincera vontade poltica do Governo do Brasil de incorporar em sua agenda poltica o tema dos direitos humanos, dando-lhe prioridade. A CIDH recorda que a implementao do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) comea a mostrar resultados e melhorias em alguns indicadores. Reconhece tambm que suas recomendaes coincidem com as metas do PNDH. Entretanto, o relatrio no se furta como de praxe em informes desse tipo a descrever vrios exemplos de violaes graves dos direitos humanos e chamar ateno para a necessidade de medidas eficazes e urgentes[14]. As visitas in loco podem ser solicitadas por diversos motivos, inclusive para averiguar situaes especficas relacionadas tramitao de uma petio individual. Esse no foi o caso da visita realizada ao Brasil, que teve um objetivo mais geral de elaborao de uma espcie de retrato da situao brasileira em matria de direitos humanos. Os casos especficos citados nos relatrios gerais servem apenas para ilustrar a incidncia deste ou daquele problema em determinadas regies ou no seio de determinados setores da populao.

A CIDH tem adotado a prtica de incluir em seu relatrio anual Assemblia Geral da OEA um outro tipo de relatrio sobre determinados pases cuja situao interna considerada particularmente grave. Os critrios estabelecidos pela CIDH para que um pas seja objeto desse tipo de relatrio so os seguintes: 1) Estados em que os Governos no tenham chegado ao poder mediante eleies populares, pelo voto secreto, genuno, peridico e livre, segundo as normas e princpios internacionalmente aceitos; 2) Estados onde o livre exerccio dos direitos consignados na Declarao Americana ou na Conveno Americana tenham sido suspensos de fato em virtude de medidas de exceo, tais como estado de stio ou de emergncia; 3) Estado que comete violaes sistemticas e graves dos direitos humanos garantidos na Conveno Americana, na Declarao Americana e nos demais instrumentos de direitos humanos aplicveis; 4) Estados que se encontrem em processo de transio em relao s situaes anteriores; 5) Estados que enfrentam situaes conjunturais ou estruturais que afetam gravemente o exerccio de direitos fundamentais consagrados na Conveno e na Declarao Americana.

Grande parte do trabalho da CIDH consiste na tramitao de peties sobre denncias de violaes dos direitos consagrados na Conveno Americana de Direitos Humanos ou na Declarao Americana de Direitos e Deveres do Homem. A tramitao segue um modelo quase judicial, contemplando rplicas, trplicas e audincias. Caso no seja possvel alcanar uma soluo amigvel, e terminada a tramitao regulamentar, o caso encerrado e inicia-se a fase de elaborao do relatrio, que poder declarar o Estado responsvel por violaes de direitos humanos no que tange ao caso especfico examinado. De acordo com a Conveno Americana e o regulamento da CIDH, o peticionrio pode ser qualquer pessoa, grupo de pessoas ou entidade no-governamental reconhecida em um dos Estados membros da OEA, no havendo a necessidade de obter o assentimento da vtima ou de seus familiares. A vtima, porm, deve ter estado sujeita jurisdio do Estado contra o qual se apresenta a denncia no momento da alegada violao. Os direitos protegidos so os definidos na Declarao Americana, no caso dos Estados que no so partes da Conveno, e os direitos estabelecidos tanto na Declarao quanto na Conveno, no caso dos Estados partes do Pacto de So Jos.

So as aes e omisses dos agentes do Estado que podem gerar a responsabilidade internacional e justificar o pronunciamento de um rgo de superviso. Como ressalta Mnica Pinto: (...) todo menoscabo a los derechos humanos que pueda ser atribuido, segn las reglas del derecho internacional, a la accin u omisin de cualquier autoridad pblica, constituye un hecho imputable al estado que compromete su responsabilidad internacional en los trminos del derecho internacional de los derechos humanos[15]. A responsabilidade do Estado pode ainda ser invocada no caso de atos de grupos aparentemente civis quando h evidncias de vnculos com as autoridades ou de tolerncia do Estado.

Nesse sentido, a jurisprudncia interamericana tem dado a seguinte interpretao ao artigo 2 da Conveno (Dever de adotar disposies do direito interno): La segunda obligacin de los Estados Partes es de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convencin a toda persona sujeta a su jurisdiccin. Esta obligacin implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a travs de las cuales se manifesta el ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligacin los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violacin de los derechos reconocidos por la Convencin y procurar, adems, el restablecimiento (...) del derecho conculcado y (...) la reparacin de los daos producidos (...)[16].

A petio possui requisitos formais e outros que requerem uma anlise mais detida por parte da CIDH. Os requisitos meramente formais so os seguintes: deve, em geral, ser apresentada por escrito; deve conter um relato dos fatos e, se possvel, o nome das vtimas assim como de qualquer autoridade pblica que tenha tomado conhecimento da situao; deve indicar o Estado que o peticionrio considera responsvel pela violao. Os requisitos, ou condies de issibilidade, que exigem anlise mais cuidadosa so: esgotamento dos recursos de jurisdio interna; petio deve ser apresentada no prazo de seis meses a partir da notificao da deciso definitiva de jurisdio interna; a matria da petio no deve estar pendente de outro procedimento internacional. A razo de ser do requisito do prvio esgotamento dos recursos internos, segundo a Corte Interamericana, de dispensar o Estado de responder ante um rgo internacional por atos a ele imputados sem que tenha tido oportunidade de remedi-los pelos prprios meios. No entanto, para aplicao desse requisito, necessria no s a existncia formal de recursos internos, mas tambm que eles sejam adequados e eficazes. A regra do esgotamento desconsiderada quando ocorre uma das trs excees previstas no artigo 46. 2 da Conveno e no artigo 37. 2 do regulamento da CIDH: a) inexistncia do devido processo legal para a proteo dos direitos que se alegue tenham sido violados; b) quando o prejudicado foi impedido de ter o aos recursos da jurisdio interna ou foi impedido de esgot-los; c) quando h demora injustificada na prestao jurisdicional.

A Comisso dever declarar a inissibilidade da petio na falta dos requisitos prvios citados ou quando: a) o peticionrio no exp fatos que caracterizem violao dos direitos garantidos na Conveno Americana ou na Declarao Americana; b) a petio for manifestamente infundada ou improcedente, segundo se verifique da exposio do prprio peticionrio ou do Estado. Esses dois requisitos deveriam evitar o que se poderia chamar de banalizao do mecanismo de queixas, ou seja, a utilizao do sistema de modo esprio, seja para alcanar vantagens pessoais, seja para tentar rever decises internas que, apesar de observarem as leis vigentes e as garantias do devido processo, levam a um resultado desfavorvel para o peticionrio.

A Comisso j estabeleceu uma jurisprudncia para evitar sua utilizao como uma espcie de quarta instncia de apelao das decises tomadas por tribunais nacionais: A Comisso competente para declarar issvel uma petio e dispor sobre seu funcionamento quando esta se refere a uma sentena judicial nacional que foi proferida margem do devido processo, ou que aparentemente viola outro direito garantido pela Conveno. Se, em contrapartida, se limita a afirmar que a deciso foi equivocada ou injusta em si mesma, a petio deve ser rechaada conforme a frmula acima exposta. A funo da Comisso consiste em garantir a observncia das obrigaes assumidas pelos Estados partes da Conveno, mas que no pode fazer-se de tribunal de alada para examinar supostos erros de direito ou de fato que possam ter cometido os tribunais nacionais que tenham atuado dentro dos limites de sua competncia[17].

Quanto tramitao propriamente dita, o objetivo favorecer o contraditrio entre as partes. Depois de recebida uma comunicao sobre alegada violao dos direitos humanos, o Estado denunciado recebe, por intermdio da CIDH, cpia da petio inicial e dos documentos apresentados com a solicitao de que preste informaes sobre o caso no prazo de 90 dias. O Estado poder pedir at trs prorrogaes de 30 dias depois de vencido o prazo inicialmente estabelecido. Em uma segunda etapa, as informaes fornecidas pelo Estado so transmitidas ao peticionrio, que recebe, por sua vez, um prazo de 30 dias para apresentar suas observaes e provas em contrrio. Essas observaes, uma vez recebidas pela Comisso, so enviadas ao Estado para que apresente no prazo de 30 dias suas alegaes finais. Caso no seja possvel alcanar uma soluo amistosa, e terminada a tramitao descrita, o caso encerrado e inicia-se a fase de elaborao do relatrio.

O relatrio sobre um caso especfico baseado na documentao e nas alegaes das partes, bem como em informaes colhidas em eventuais visitas in loco e em audincias realizadas na sede da Comisso. O relatrio contm, em geral, um resumo dos fatos, dos argumentos das partes e da tramitao da petio, uma parte relativa s concluses da Comisso sobre violao ou no de dispositivos da Conveno Americana e da Declarao, e um captulo dedicado s recomendaes para remediar a situao e/ou compensar os danos causados. O relatrio sempre enviado ao Estado interessado, que possui um prazo de trs meses para apresentar seus comentrios e eventuais informaes sobre o cumprimento das recomendaes da Comisso. Se no prazo de trs meses a Comisso julgar que o caso no foi solucionado, um segundo relatrio elaborado com vistas apresentao das recomendaes finais e o estabelecimento de um prazo para que o Governo tome as medidas necessrias. Transcorrido o prazo fixado nesta ltima etapa, a Comisso decide se o Estado tomou ou no as medidas adequadas e se publica ou no o relatrio. A publicao do relatrio[18] sobre o caso poder ser feita mediante sua incluso no relatrio anual da CIDH Assemblia Geral da OEA, como tem sido a prtica, ou por qualquer outra forma que a Comisso julgar apropriada.

Como j foi mencionado, o sistema prev a possibilidade de soluo amistosa, capaz de encerrar o caso sem que para isso seja necessria a publicao de um relatrio. A qualquer momento da tramitao de um caso a CIDH poder colocar-se disposio das partes para alcanar uma soluo em comum acordo. Os acordos de soluo amistosa envolvem pagamento, pelo Estado, de indenizaes s vtimas e familiares, assim como outros compromissos relacionados a medidas istrativas, legais ou de outra natureza. Com a soluo amistosa, evita-se que a CIDH declare a responsabilidade internacional do Estado por violao de direitos humanos. Em contrapartida, o Estado aceita motu proprio sua responsabilidade e garante reparao mais rpida dos danos causados. A soluo amistosa enseja a elaborao de um relatrio curto em que so apresentados sumariamente os fatos e o acordo alcanado pelas partes. Em muitos casos o acordo envolve a criao de algum tipo de mecanismo de seguimento, encarregado de velar pelo fiel cumprimento dos compromissos assumidos.

A Corte Interamericana de Direitos Humanos 6c63t

Para os Estados que reconhecem a competncia contenciosa da Corte Interamericana de Direitos Humanos, o caso pode ser elevado considerao daquele tribunal sediado em So Jos da Costa Rica. Somente em 1986 os primeiros casos relativos a desaparecimentos forados em Honduras foram submetidos Corte. A Corte assinalou, em opinio consultiva de 13 de junho de 1993, que a deciso de submeter um caso sua considerao deve apoiar-se na alternativa que seja mais favorvel para a tutela dos direitos estabelecidos na Conveno (princpio pro homine). Outro requisito para remisso de casos Corte o esgotamento da tramitao na Comisso, ou seja, a CIDH deve ter tido a oportunidade de redigir o relatrio previsto no artigo 50 da Conveno Americana. Vale observar que, diferentemente do que ocorre na CIDH onde h o direto dos indivduos, apenas os Estados e a prpria Comisso podem elevar um caso ao conhecimento da Corte. A Corte Interamericana de Direitos Humanos reproduz o processo de produo de provas e realizao de audincias que tambm ocorre na CIDH, com a diferena de que as partes do processo am a ser, de um lado, o Estado e, de outro, a CIDH. Os peticionrios aram recentemente a ter uma pequena participao, limitada fase de liquidao de sentenas para determinao do montante das indenizaes.

A Corte Interamericana de Direitos Humanos, tal como a europia, que lhe serviu de inspirao e modelo, no um tribunal penal e no substitui as aes penais relativas s violaes cometidas nos Estados. A Corte apenas julga se o Estado ou no responsvel por violaes Conveno Americana de Direitos Humanos. Quando o Estado considerado responsvel, a conseqncia a obrigao de fazer cessar a violao e indenizar a vtima ou seus herdeiros legais. As sentenas da Corte traduzem-se, portanto, em obrigao do Estado de pagar indenizaes pecunirias s vtimas ou seus familiares, enquanto as peties que tramitam no mbito da CIDH podem resultar, no mximo, na publicao de um relatrio em que se declara a responsabilidade internacional do Estado. A soluo amistosa tem um resultado anlogo s sentenas da Corte: o pagamento de indenizaes e outras medidas, conforme explicado acima. No entanto, diferentemente do resultado de uma soluo amistosa, as sentenas no so produto de uma negociao entre Estado e peticionrios, mas simplesmente produto do livre convencimento dos juzes que prolatam a deciso. Ainda que o relatrio da CIDH contenha uma srie de recomendaes dirigidas ao Estado, apenas as sentenas da Corte so obrigatrias.

Alguns estudiosos acreditam que as decises da Corte tm fora de ttulo executivo no direito interno. Essa a posio da Dr Flvia Piovesan: A deciso da Corte tem fora jurdica vinculante e obrigatria, cabendo ao Estado seu imediato cumprimento. Se a Corte fixar uma compensao vtima, a deciso valer como ttulo executivo, em conformidade com os procedimentos internos relativos execuo de sentena desfavorvel ao Estado[19]. No h no sistema, porm, um mecanismo especial encarregado de verificar a execuo das sentenas da Corte anlogo ao Conselho de Ministros do sistema europeu. No sistema interamericano, o prprio Tribunal de So Jos tem acompanhado a execuo de suas sentenas e, at o presente momento, no h notcias de que os Estados tenham desconsiderado as decises da Corte, as quais se obrigaram a cumprir a partir do momento em que reconheceram a competncia contenciosa daquele Tribunal.

O Brasil, embora at o momento em que foi redigido este trabalho no tenha feito a declarao facultativa de reconhecimento da competncia contenciosa da Corte, tem aprofundado nos ltimos anos sua insero no sistema interamericano de direitos humanos. A adeso Conveno Americana em 1992, na esteira do processo de democratizao, constituiu o importante em termos de obrigaes substantivas para o Estado brasileiro. Alm disso, houve um incremento significativo de casos relativos ao Brasil que aram a ser tratados pela CIDH, muito provavelmente em funo da ampliao da liberdade e da superao do autoritarismo, que criaram um ambiente interno propcio atuao das organizaes de defesa dos direitos humanos. Com efeito, ONGs como o Centro Santos Dias de Direitos Humanos, a Human Rights Watch/Americas e o CEJIL ("Center for Justice and International Law) aram a apresentar nmero crescente de peties sobre alegadas violaes dos direitos humanos em territrio nacional. Em contraste com o perodo autoritrio, em que as solicitaes de rgos internacionais de direitos humanos recebiam respostas lacnicas, o Governo brasileiro tem procurado obter informaes pormenorizadas e dialogar como a CIDH, tendo em vista o reconhecimento do princpio da legitimidade da preocupao internacional com os direitos humanos em qualquer pas e as obrigaes jurdicas decorrentes da Conveno Americana.

A questo do reconhecimento pelo Brasil da jurisdio obrigatria da Corte deve ser vista, portanto, de uma perspectiva dinmica, j que o prprio Programa Nacional de Direitos Humanos, lanado pelo Governo federal em maio de 1996, prev como uma de suas metas o estreitamento da cooperao com a CIDH, com a Corte e com o Instituto Interamericano de Direitos Humanos. Alm disso, entidades e importantes personalidades do mundo jurdico, poltico, acadmico e religioso vm fazendo campanha para que o Brasil aceite a jurisdio da Corte. O principal argumento para que o Brasil reconhea a competncia contenciosa da Corte segue a seguinte linha de raciocnio: no faz sentido aceitar as obrigaes substantivas e evitar a plena insero nos mecanismos capazes de monitorar o cumprimento de tais obrigaes. Alm disso, poder-se-ia agregar outros argumentos, como o de que a Corte um mecanismo mais avanado para a proteo dos direitos humanos, baseando suas decises em um arrazoado calcado no Direito, o que garante um grau mais elevado de iseno e segurana jurdica s partes. Do ponto de vista da poltica externa, a aceitao da jurisdio obrigatria da Corte seria condizente com a linha de atuao do Brasil nos foros multilaterais e com o interesse brasileiro em assumir responsabilidades crescentes no cenrio internacional. No parece temerrio afirmar que tal gesto provavelmente j se inscreve em um horizonte de curto prazo.