Conselhos de Direitos e Formulao de Polticas Pblicas 5mo5w

Patrcia Helena Massa Arzabe* 1o4p71

A ausncia ou a insuficincia dos direitos sociais, como trabalho (renda), educao, sade, moradia, alimentao, bem como a existncia de circunstncias e arranjos sociais que dificultam o o a esses direitos e vida digna, criam srios obstculos ao exerccio de todos os outros direitos humanos e fundamentais, das liberdades. Para que os direitos humanos no sejam violados, ento, necessria a adoo de urdidas concretas, planejadas e bem definidas para a realizao desses direitos. A relao existente entre polticas pblicas e a realizao de direitos, especialmente dos direitos sociais, por isso direta, porque demanda prestaes positivas por parte do Estado.

A garantia desses direitos est longe de se dar somente por meio de leis que probem certas condutas lesivas. So necessrios leis, regulamentos e medidas pblicas de promoo e fortalecimento desses direitos, e os direitos sociais podem somente ser realizados por meio das polticas pblicas, que fixam de maneira planejada diretrizes e os modos para a ao do Poder Pblico e da sociedade.

A percepo predominante no sentido de que os processos de formao, controle e de avaliao de polticas pblicas se do exclusivamente no mbito do poder legislativo e do poder executivo. No entanto, a materializao de polticas por meio de leis constitui apenas uma de suas vertentes, o que indica no ser predominante a ao do poder legislativo nestes processos. E bastante comum a conformao de polticas por meio de decretos, resolues, portarias, identificando-se elementos caracterizadores de uma poltica at mesmo no corpo de contratos e convnios istrativos, o que leva habitualmente a se creditar ao poder executivo o principal locus de conformao de polticas.

H, entretanto, uma instncia relativamente recente e pouco estudada de elaborao de polticas pblicas, cujo perfil representa uma redefinio da democracia representativa e uma ampliao sem precedentes dos direitos polticos. So os conselhos de direitos, tambm denominadosconselhos de polticas pblicas ou conselhos gestores de polticas setoriais. Os conselhos so rgos colegiados, permanentes e deliberativos, incumbidos, de modo geral, da formulao, superviso e avaliao das polticas pblicas, em mbito federal, estadual e municipal.

Esta atribuio de competncia feita por meio de leis e em alguns setores, a existncia do conselho condio legal para o ree de verbas, da Unio para Estados e Municpios e, na instncia intermediria, dos Estados para os Municpios. Muitos conselhos so por isso constitudos no pela mobilizao da comunidade, mas por estrita imposio legal.

Ao impor a criao de conselhos e vincular sua existncia at mesmo para o ree de verbas, o Estado na verdade promove o fortalecimento da cidadania e da participao da comunidade na gesto da coisa pblica. Por esses processos, opera-se uma educao para a cidadania e um nmero maior de pessoas a a controlar uma parcela de conhecimento sobre o funcionamento da mquina estatal. Por outro lado, o fortalecimento dos movimentos populares nas dcadas de 70 e 80, impulsionados pela Igreja Catlica, que por meio de suas pastorais teve papel fundamental na constituio de entidades de defesa de direitos, foi fator essencial para a formao dos conselhos.

A transformao da democracia representativa: gesto compartilhada 6oh5g

Os conselhos de polticas pblicas vm a constituir o que Vera Silva TelIes denomina uma nova institucionalidade pblica e democrtica no pas. Trata-se de fato de uma nova institucionalidade da perspectiva de sua constituio, no sentido de configurar um arranjo institucional com feies novas, porque eles no so meramente comunitrios so distintos dos fruns congregadores de entidades e associaes da sociedade civil e no so meramente estatais. E sua novidade ainda mais significativa pelo carter compartilhado na formulao, gesto, controle e avaliao das polticas pblicas. Esta participao com igualdade de poderes inteiramente nova para o Estado, em especial para a istrao Pblica, habituada centralizao das decises e pelo uso descabido do argumento do poder discricionrio mesmo em matria de direitos humanos, especialmente de direitos sociais.

As ferramentas tradicionais do direito no se prestam a classificados adequadamente. No integram, num sentido estrito, o Poder Executivo e evidentemente no fazem parte do Poder Legislativo ou do Poder Judicirio. Se por um lado o Poder Executivo compe em regra a metade dos membros dos Conselhos e fornece a infra-estrutura para sua operacionalizao, suas funes so distintas, visto prevalecer o entendimento que o Poder Executivo executa, cumpre o que lhe imposto pelo povo, por seus representantes, por meio do Poder Legislativo, como expresso da soberania popular. Sobretudo, o fato de a atividade dos conselheiros representantes da sociedade civil no ser remunerada e de os representantes da rea governamental exercerem suas funes no conselho sem prejuzo das atribuies de seus cargos, faz com que os conselhos no possam ser assimilados como mais um rgo estatal. Sua atividade deliberativa, alis, autnoma e apartidria, isto , no vinculada a governos ou a partidos polticos. Neste sentido, o vnculo dos conselhos se d com o interesse pblico e as necessidades de implementao dos direitos sociais dos segmentos que representam.

O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente -CONANDA exemplo claro dessa nova institucionalidade, em que a formulao, a fiscalizao e a avaliao das polticas partilhada. Institudo pela Lei Federal n. 8242/91, nos termos delineados pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei Federal n. 8.069/90), o conselho tem por atribuio elaborar as normas gerais da poltica nacional de atendimento dos direitos das crianas e adolescentes, fiscalizar as aes de execuo e avaliar as polticas estaduais e municipais, alm de avaliar a atuao dos conselhos estaduais e municipais. Sendo sua atribuio legal a fiscalizao das aes, segue-se de tal atividade a verificao se as polticas definidas por esse Conselho esto sendo corretamente implementadas, isto , executadas, compridas pelo poder pblico nas esferas federal, estadual e municipal. Em outros termos, evidencia-se a separao da instncia de planejamento e controle daquela de execuo da poltica nacional.

As incumbncias impostas ao CONANDA so complexas, exigindo um grande aparato fsico, istrativo e tcnico, incluindo o aporte de pessoal tecnicamente preparado para que sua competncia se realize.

O conselho de assistncia social tambm representa avano inquestionvel na democratizao da deciso governamental, competindo-lhe pela lei no tanto a formulao das polticas, mas sua aprovao, normatzao, controle e avaliao, inclusive o controle sobre a proposta oramentria. Dentre as atribuies do Conselho Nacional de Assistncia Social elencadas na LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei n. 8742/93) destaca-se (i) aprovar a Poltica Nacional de Assistncia Social; (ii) normatizar as aes e regular a prestao de servios de natureza pblica e privada no campo da assistncia social; (iii) apreciar e aprovar a proposta oramentria da Assistncia Social a ser encaminhada pelo rgo da istrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da poltica nacional; (iv) acompanhar e avaliar a gesto dos recursos, bem como os ganhos sociais e o desempenho dos programas e projetos aprovados e (v) estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar 05 programas anuais e plurianuais do Fundo Nacional de Assistncia Social.

O Conselho Nacional de Sade expresso igualmente emblemtica desse novo Iocus democrtico de gestao, gesto, controle e avaliao de polticas pblicas. A participao da comunidade vem j imposta em nvel constitucional no art. 198,111 da Carta Magna como uma das diretrizes do sistema nico constitutivo das aes e servios pblicos de sade, ao lado da diretriz de descentralizao e do atendimento integral. Esta participao se d de maneira bem definida na Lei Federal n. 8142/90, na forma de instncias colegiadas de duas espcies, em cada esfera de governo, cuja atribuio e funcionamento vem expressamente delineada a sedar sem prejuzo das funes do Poder Legislativo. A primeira dessas instncias a Conferncia de Sade, que se rene a cada quatro anos para avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade, e o Conselho de Sade que, de carter permanente e deliberativo, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera de governo.

O Conselho Estadual de Sade, institudo pela Lei Estadual n. 8.356/93, tem por atribuio, alm da formulao e controle das polticas do Sistema nico de Sade, buscar o seu aperfeioamento e recomendar padres de qualidade. Por esta ltima funo, o Conselho Estadual pode e deve inclusive fixar padres quantitativos e qualitativos pertinentes, por exemplo, vigilncia epidemiolgica, alimentao e nutrio, qualidade de produtos e substncias para consumo humano, disponibilidade de leitos e equipamentos de sade.

O Conselho do Idoso vem previsto na Lei Federal n. 8842/94, que disciplina a Poltica Nacional do Idoso e no de constituio obrigatria. Por fora da lei os conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais do idoso so rgos permanentes, paritrios e deliberativos, compostos por igual nmero de representantes dos rgos e entidades pblicas e de organizaes representativas da sociedade civil ligados rea e tm por competncia a formulao, coordenao, superviso e avaliao da poltica nacional do idoso, no mbito das respectivas instncias poltico-istrativas.

Afastando confuses de competncias, a lei prev expressa mente que, enquanto cabe ao conselho a formulao, coordenao, superviso e avaliao da poltica nacional do idoso, Unio, por meio do Ministrio responsvel pela assistncia e promoo social, participar na formulao, acompanhamento e avaliao da poltica nacional do idoso. Ou seja, a atuao do Conselho principal, enquanto que a do Poder Executivo subsidiria, de participao e de acompanhamento na idealizao e controle das polticas e aes pertinentes ao idoso.

O poder deliberativo que caracteriza especialmente os conselhos de sade, de assistncia social, dos direitos da criana e adolescente e o idoso incide sobre todas as suas atribuies, seja de formulao de polticas, seja de controle ou de avaliao e implica a vinculao do governo em cada uma das instncias s deliberaes do colegiado. Tanto assim que, no caso da sade, o chefe do poder executivo deve homologar as deliberaes do conselho, por expressa imposio legal, constituindo, por consequncia, um dever e no mera faculdade do . No tocante aos demais conselho, falta de previso especifica, cabe aos rgos, secretarias ou ministrios simplesmente acatar e dar cumprimento s deliberaes. Desde logo, deve se apontar serem infundadas alegaes de ignorncia do processo de deliberao, visto que cada conselho tem dentre os membros representantes do poder pblico, que ali esto em igual nmero com os representantes da sociedade civil, um representante de cada secretaria ou ministrio vinculado ao cerne da poltica decidida ou controlada pelo colegiado.

Conquanto expressamente previsto apenas quanto aos conselhos de sade, de se entender que o poder de controle inclusive nos aspectos econmicos e financeiros estende-se a outros conselhos que tenham por atribuio no apenas a formulao de polticas pblicas, mas tambm o seu controle, como se d na rea da criana e adolescente, de assistncia social e do idoso, e decorre diretamente desse poder que lhes conferido.

Constituio e modo de funcionamento dos conselhos 3ssp

O impacto poltico e social dos conselhos de polticas pblicas na comunidade e para a efetividade de direitos sociais evidente. No apenas seu arco de atribuies demonstra a afirmao do redesenhamento institucional do Estado, como tambm o nmero de pessoas envolvidas na constituio e operacionalizao desses conselhos. Para ilustrar, dentre os 5.506 municpios do pais, cerca de 4.000 conselhos municipais de sade esto em funcionamento e cerca de 3.900 conselhos municipais de assistncia social. Somente no mbito da sade, cerca de 60 mil pessoas so conselheiras no pais.

So conselhos de constituio obrigatria para rees de verbas federais os conselhos de assistncia social, os dos direitos da criana e do adolescente e os de sade, todos com a atribuio de formular ou de propor polticas pblicas, supervisionar e avaliar polticas, fiscaliz-las, enfim, control-las no seu mbito temtico.

Dentre outros conselhos, em menor escala tem-se os conselhos de desenvolvimento e os de oramento, estes relacionados ao oramento participativo. Dentre os tambm chamados conselhos de cidadania vale mencionar os conselhos de participao e desenvolvimento da comunidade negra, os dos assuntos das pessoas portadoras de deficincia, os da condio feminina e os de direitos humanos.

V-se, ento, que todos os conselhos de direitos, em maior ou menor medida, tm papel importante no apenas na gesto de polticas pblicas, mas tambm na sua formulao e no seu controle e avaliao. Por essa razo, por serem mais abrangentes prefere-se as expresses conselhos de direitos ou conselhos de polticas pblicas a conselhos gestores de polticas pblicas.

Quanto ao modo de funcionamento, os conselhos so paritrios, ou seja, so compostos em razes iguais por membros da sociedade civil e por membros do poder pblico, como o caso dos conselhos de assistncia social, dos conselhos de direitos da criana e do adolescente, dos conselhos de idosos. Os conselhos de sade so constitudos paritariamente, mas por critrio diverso. Integrado por representantes do poder pblico, de prestadores de servios de sade, de profissionais de sade e de usurios, cabe a estes ltimos a representao paritria em relao aos demais. No Estado de So Paulo, no mbito dos direitos da mulher, a paridade no ocorre, sendo caracterstica do Conselho Estadual da Condio Feminina a preponderncia significativa da sociedade civil. Esse conselho, constitudo e regulado pela Lei Estadual o. 5.447/86, composto por 32 membros com mandato de quatro anos, sendo 21 mulheres representativas da sociedade civil, 10 mulheres representantes da rea social das Secretarias de Estado e uma representante do Fundo Social de Solidariedade do Estado.

Os membros da rea governamental, pertencentes aos Ministrios ou Secretarias especificadas em cada lei, so via de regra indicados pelo Chefe do Poder Executivo, nomeando-se titulares e respectivos suplentes para mandato especifico.

Os membros da sociedade civil, por sua vez, so eleitos por pessoas ligadas a entidades e movimentos relacionados rea de atuao do conselho, denominados delegados, que para tanto se inscrevem previamente quando do incio do processo eleitoral. Em outros termos, h quem se inscreva para votar e h os que se candidatam para representar a sociedade civil organizada, de forma a se conhecer a dimenso da participao popular e as entidades que esto participando, bem como para se ter elementos cognitivos da atuao comprovada na defesa dos direitos pertinentes ao Conselho, tanto dos eleitos como dos eleitores. E desta forma, busca-se que os representantes da sociedade civil, conhecendo a problemtica que atinge as pessoas necessitadas na ao governamental sejam crianas e adolescentes, sejam idosos, sejam deficientes, sejam moradores de rua, famlias carentes possam efetivamente contribuir para a formulao das polticas que se afigurarem necessrias, assim como para seu controle e avaliao.

As reunies plenrias so peridicas semanais, quinzenais ou mensais, conforme o constante no regimento interno respectivo para deliberar sobre os assuntos de sua competncia. A adequada preparao dos assuntos a serem tratados nas reunies plenrias requer a criao e funcionamento de comisses ou subcomisses temticas para estudar e propor as medidas a serem submetidas a votao, para acompanhar a implementao e para avaliar as polticas pblicas de interesse do conselho.

Dificuldades recorrentes 284w4i

Alguns problemas so constantes, comuns a todos os conselhos, sendo de especial relevncia a falta de estrutura fsica e de pessoal tcnico para assessorar os conselheiros e dar conta de todas as atribuies dos conselhos. Vinte ou trinta conselheiros, com o auxilio de alguns poucos funcionrios istrativos e por vezes um ou dois assessores tcnicos, no alcanam dar cumprimento s tarefas complexas e diversificadas que caracterizam a atuao dos conselhos. Neste sentido, o no aporte da estrutura adequada por parte do Poder Executivo impede a participao da comunidade na formulao, gesto e fiscalizao das polticas pblicas na medida imposta pela Constituio Federal ou pela lei. Sobretudo, dificulta a prpria formulao das polticas sociais necessrias para a realizao dos objetivos fundamentais da Repblica, expressos no art. 30 da Carta Magna e necessrias para reduzir o fosso das desigualdades sociais, da pobreza e da excluso social, assim como impede o controle e a fiscalizao.

Por versar interesse pblico que por lei tem a sua gesto partilhada de forma organizada com a sociedade civil, compete inequivocamente ao Poder Executivo fornecer os meios e recursos para o correto funcionamento dos conselhos, na plenitude de suas atribuies.

Da perspectiva das atribuies dos conselhos, constitui ponto a exigir encaminhamento adequado a insipincia da interao entre os diferentes conselhos. Em face da intersetorialidade de suas competncias, que torna certos temas de competncia comum a mais de um conselho, seus poderes deliberativos podem entrar em conflito, dificultando a implementao das polticas formuladas. A ao integrada dos conselhos e a edio de deliberaes conjuntas so medidas ainda pendentes de efetivao, porm necessrias para a racionalizao das aes governamentais. o caso, por exemplo, da poltica de atendimento criana e adolescente dependente de drogas ou portadora de deficincia, problemas que envolvem a competncia, a um s tempo, dos conselhos de sade, da criana e do adolescente e, no mbito estadual, tambm do conselho dos assuntos das pessoas portadoras de deficincia.

A relativa novidade dos conselhos, pouco mais de quinze anos, assim como a forma partilhada de formulao e gesto das polticas, pode ser a causa de outra dificuldade, que pe em questo a prpria razo de existncia dos conselhos e ignora sua legitimidade democrtica, qual seja, a adeso e o cumprimento das deliberaes emanadas dos colegiados pelo poder executivo. sabido que o prprio Estado em si contraditrio e ainda no quis se preparar para reconhecer o poder normativo das deliberaes emanadas dos conselhos de polticas pblicas ou conselhos de direitos. De um lado, d algum apoio aos conselhos; de outro, pretende o no reconhecimento de seu poder deliberativo. Ora, conselhos no se confundem com clubes ou associaes. Criados por lei com competncia definida de planejamento, gesto, fiscalizao e avaliao no tocante ao principio da eficincia, nenhum dos conselhos aqui estudados exerce funo meramente consultiva. Sendo assim, convm repetir que esse poder de deliberao normativa vincula a ao dos poderes executivos em todas as instncias.

H ainda um caminho a ser percorrido para que o Estado reconhea de fato a sociedade civil como interlocutora hbil a exercer seu papel nas decises estatais, na formulao e gesto partilhada das polticas pblicas sociais. No entanto, as leis ai j esto para serem cumpridas, impondo ao Estado este compartilhamento. Resta-lhe dar cumprimento a estas leis, fornecer as condies e meios para a plena efetividade destes conselhos para que possam finalmente as polticas servir para a realizao dos direitos sociais, razo de ser dos conselhos. O direito poltico novo no se esgota na participao fsica em conselhos de polticas pblicas; exige, para a sua realizao, a efetiva participao no desenho, implementao e controle das polticas pblicas.