QUESTES JURDICAS DO PROCESSO DE INTEGRAO DO MERCOSUL 1ki63

O modelo nafta

Hermes Marcelo Huck

Cabe-me fazer, ainda que rpida e superficialmente, uma digresso, uma exposio dos aspectos fundamentais de uma experincia assemelhada de integrao que se desenvolve na Amrica do Norte.

Vamos pinar alguns aspectos mais importantes sobre a experincia do Nafta, que traz semelhanas e dessemelhanas relativamente ao modelo do Mercosul e, sobretudo, ao modelo da Comunidade Europia. O Nafta o "North American Free Trade Agreement", ou Acordo Norte-Americano de Livre Comrcio, formalizado em dezembro de 1992, envolvendo os trs pases da Amrica do Norte: Estados Unidos, Canad e Mxico; entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 1994. Portanto tambm um experincia bastante recente. um modelo impressionante por seus volumes. Congrega 6,5 trilhes de dlares americanos de Produto Nacional Bruto e rene, aproximadamente, 360 milhes de pessoas nesse composto de integrao.

Tem caractersticas absolutamente prprias e diria que a mais notvel delas a integrao, nesse mecanismo regional, de trs pases em que h uma profunda assimetria, sobretudo entre dois deles e o terceiro, ou seja, o Mxico, que entra nesse processo de integrao de uma forma distinta. uma tentativa de se criar um mercado comum ou, pelo menos, uma zona de livre comrcio; no se pretende criar um mercado comum no Nafta, envolvendo um terceiro pas, no caso o Mxico, com um grau de desenvolvimento econmico e industrial muito distinto, dspare dos outros dois pases.

A experincia europia no tinha essa assimetria to grande. Posteriormente, no segundo momento, com o ingresso da Grcia, da Espanha e de Portugal, estabeleceu-se uma certa distino econmica ou do desenvolvimento econmico e industrial dos pases da Europa. Mas, no primeiro momento, havia uma certa semelhana no processo de desenvolvimento econmico e industrial dos pases que constituam o Mercado Comum Europeu.

O mesmo se diga quanto ao Mercosul. Ainda que possa haver uma diferena econmica ou de desenvolvimento industrial entre o Brasil e a Argentina, notadamente em relao ao Paraguai e ao Uruguai, no to notvel como a distino que h entre os Estados Unidos, Canad e Mxico. Diria que as diferenas internas que temos no Brasil, ou seja, as divergncias econmicas so muito mais relevantes do que as assimetrias que h entre os pases do Mercosul.

Para termos uma idia de nmeros do quadro de que estamos falando podemos citar: o Produto Interno Bruto (PIB) per capita dos Estados Unidos, aproximadamente, hoje est na ordem de vinte e um mil e quinhentos dlares; o do Mxico de dois mil setecentos e cinqenta dlares. A mdia do Nafta, somando Estados Unidos, Mxico e Canad, chega a dezessete mil e cem dlares de PIB. Comparativamente, o Brasil tem um PIB, mais ou menos, de dois mil e oitocentos dlares; Argentina, dois mil e novecentos dlares, e a mdia do Mercosul de dois mil, setecentos e quarenta dlares. Temos, no Mercosul, um certo equilbrio que no h no modelo do Nafta.

Essa disparidade foi o grande fantasma que assustou sobretudo o Mxico na criao do Nafta.

Permitam-me relembrar quase que uma comparao anedtica que ouvi de um professor e advogado mexicano h trs anos, quando o Nafta iniciaria o seu processo de instalao. Dizia-me ele que se preocupava com essa associao entre os Estados Unidos, Canad e Mxico, porque a ele lhe lembrava um t venture clssico de empresas privadas. Para justificar sua opinio, ele me contou uma estria, uma anedota. Dizia ele que havia interesse entre a galinha e o porco de formarem um t venture, evidentemente porque o mercado de eggs and bacon era promissor, apesar de todas as advertncias quanto ao colesterol. Ento, galinha e porco resolvem montar o seu t venture privado, para explorar esse mercado promissor, com todos os documentos. Chega o primeiro fregus para o produto do t venture e imediatamente a galinha dispe do seu ovo e convoca o porco a dar a sua parte. Nesse momento, o porco percebe que essa t venture no era das mais vantajosas e reclama da galinha: "Que t venture esse? Voc tem uma certa facilidade em contribuir e eu terei de abrir mo do meu bacon." A galinha diz: "t venture assim mesmo. Uns fazem mais sacrifcios do que outros."

Na realidade, pareceu-me, naquele momento, que essa histria que esse professor mexicano me contava relacionava-se ao Nafta, pois essa disparidade, temia ele, poderia significar o papel do porco para o Mxico na associao com as duas grandes galinhas do Norte.

De qualquer maneira j h uma experincia de algum tempo, e o Nafta, historicamente creio que todos conhecemos de certa forma o seu processo evoluiu a partir de um projeto do Presidente George Bush, que ele chamou de iniciativa das Amricas. Ele propunha criar, naquele momento, um grande mercado de livre comrcio que abrangeria desde o Alasca at a Patagnia. Era bastante otimista o Presidente George Bush, como recordamos.

Na realidade, vivia-se naquele momento final da dcada de 80 o fim da guerra fria, e os Estados Unidos buscavam de alguma forma consolidar, manter ou preservar a sua hegemonia na Amrica Latina. Essa era uma forma de integrar a iniciativa para as Amricas. uma proposta americana de preservao de sua hegemonia, fazendo-se de um lado a consolidao do Mercado Europeu, que, sem dvida, sempre assustou os norte-americanos no seu projeto hegemnico, e de outro lado a agressividade comercial do Japo e dos tigres asiticos. Ento, a criao da iniciativa para as Amricas era uma resposta a esses dois desafios para a poltica externa norte-americana.

Sabemos que os Estados Unidos sempre foram avessos aos pactos, aos acordos internacionais, aos quais eles aderem com grande parcimnia somente quando sentem que no s no implicam restries internas, como so aceitos pela mdia dos eleitores e, sobretudo, atendem aos seus interesses econmicos.

O Nafta nasce muito recentemente com uma srie de antecedentes: o primeiro o acordo de 1965, j no to novo assim, que uniu os Estados Unidos e o Canad na indstria automobilstica. Foi um acordo chamado de Auto Pact ou Acordo dos Automveis. Este foi o primeiro acordo regional importante que temos em matria comercial na Amrica do Norte. Posteriormente, h um fenmeno interessante que conhecemos, ajudando no processo de integrao, chamado fenmeno das maquiladoras. As indstrias maquiladoras do Mxico traziam produtos, peas e componentes, importando-os sobretudo do mercado asitico e montavam-nas no Mxico com iseno de impostos; no pagavam o imposto de importao; era uma lei de draw-back muito bem cumprida. Em seguida, colocavam esses produtos no mercado americano. Na realidade, com o tempo isso se desenvolveu, as empresas americanas constituram maquiladoras no Mxico, que faziam a montagem e traziam para os Estados Unidos a um custo tributrio extremamente favorecido. De qualquer maneira, essas maquiladoras criaram um processo de integrao comercial muito grande entre Estados Unidos e Mxico que antes, praticamente, no havia.

E, finalmente, nos antecedentes, vale lembrar, em 1988, um acordo, este sim importante, entre os Estados Unidos e Canad, que eles chamaram de Free Trade Agreement.

um acordo de livre comrcio entre o Canad e os Estados Unidos que continua em vigor, juntamente com o Nafta, desde 1989, propondo eliminar, at 1998, portanto a curto prazo, todas as barreiras tarifrias incidentes no comrcio bilateral Estados Unidos - Canad, reduzir dramaticamente as barreiras no-tarifrias, definir um tratamento nacional para os investimentos canadenses nos Estados Unidos e, sobretudo, americanos no Canad, fixar regras rigorosas de origem para os produtos automobilsticos, porque a indstria automobilstica sempre foi a grande preocupao dos Estados Unidos. Vemos a sua briga constante com o Japo. Esse FTA Free Trade Agreement dentre outras metas, criou uma espcie de rea de comrcio preferencial entre o Canad e Estados Unidos. Vrios desses objetivos do acordo Canad - Estados Unidos acabaram por ser incorporados ao Nafta. Em 1990, o Presidente George Bush iniciou negociaes com o Mxico para tentar estabelecer um sistema semelhante ao que tinha com o Canad. Inicialmente, pensou em um free trade agreement com o Mxico, mas o Canad sentiu-se ameaado por um acordo Estados Unidos - Mxico. A sua diplomacia atuou sobre a americana, conseguindo a unio Mxico - Estados Unidos e Canad, em dezembro de 1992, com a do acordo do Nafta. O Nafta, quanto integrao regional, muito menos ambicioso do que o modelo europeu e, inclusive, menos ambicioso que o nosso prprio modelo do Mercosul. Como se sabe, o Nafta, ao contrrio dos outros modelos, no pretende criar instituies comunitrias supranacionais. No busca uma federao norte-americana; no pretende uma unio alfandegria; no pretende a unificao cambial, nem ou pela cabea dos seus idealizadores a criao de uma moeda nica como, por exemplo, no caso da experincia europia. O que vemos que os membros do Nafta cedem, transferem ou delegam limitadamente sua soberania. um modelo de integrao restrita.

No caso do Nafta, o problema da transferncia da livre circulao de mo-de-obra assustador para os Estados Unidos. A liberao do ingresso livre de mo-de-obra mexicana nos Estados Unidos provocaria um desequilbrio muito srio no mercado de trabalho. Todos estamos cansados de assistir, no Jornal Nacional, quelas cenas deprimentes de mexicanos pulando cerca para ingressar nos Estados Unidos e ter oportunidade de um trabalho clandestino, sem proteo, sem direitos etc. Essa preocupao da transferncia livre de mo-de-obra no existe a curto prazo no Nafta. H um tratamento para profissionais especializados, mas, para mo-de-obra no-especializada, o Nafta tem a preocupao de evitar essa liberalizao.

Diria, no que se refere s comparaes com o Mercosul, por exemplo, que a maior semelhana que h entre aquele e o Mercosul quanto estrutura dos participantes. Um exerccio de estatstica nos d essa semelhana. Os Estados Unidos, no Nafta, representam 70% da populao global dos trs pases e 85% da produo total. Se pegarmos o Mercosul, o Brasil tem nmeros muito semelhantes: aproximadamente 70%, ou um pouco mais, da populao global e oitenta e tantos por cento da produo total. Ento, h no Nafta e no Mercosul essa semelhana estrutural, essa grande assimetria de origem.

S para comparar, na Comunidade Europia, a Alemanha, que tem posio mais destacada, possui apenas 22% da populao total e cerca de 25% da produo. So nmeros muito mais compatveis, muito mais equilibrados.

O que o Nafta pretende criar, nesse quadro bastante diversificado que ele tem, apenas uma zona de livre comrcio. Ousaria at dizer que o Nafta, mais do que uma busca de um processo de integrao, um acordo multilateral de comrcio negociado, uma zona preferencial de comrcios, se quisermos assim. O Nafta busca eliminar, num prazo de quinze anos, portanto um prazo bastante largo, gradualmente, as barreiras ao comrcio de bens e servios regionais, nos trs pases; remover quaisquer restries ao investimento interregional; definir regras muito claras de propriedade industrial e meio ambiente isto uma exigncia dos Estados Unidos: a garantia da preservao e da proteo da propriedade industrial e do meio ambiente.

Portanto, no Nafta, temos muita coisa para inspirar o Mercosul, porque h uma grande preocupao no que se refere proteo de propriedade industrial e meio ambiente. No pretende o Nafta fazer qualquer harmonizao legislativa entre os pases que o compem; no pretende criar uma tarifa externa comum. H algumas excees, por exemplo, quanto a computadores. Pretendem criar uma tarifa externa comum aos trs pases num perodo curto, se no me engano de cinco anos, para computadores, componentes de informtica, programas etc. Mas excepcional. H uma srie de barreiras tarifrias e no-tarifrias que so mantidas e que devem ser removidas no curso desses quinze anos.

O que vemos, de uma anlise do modelo do Nafta, que ele procurou ser uma resposta a necessidades especficas, muito distintas, dos trs pases que o compem. Nenhum deles tinha em vista, naquele momento, a criao de uma zona de livre comrcio. Os Estados Unidos pretendiam nada mais que fortalecer a sua posio junto s Amricas, em contraposio ao fortalecimento europeu e ao Japo. Essa era a grande meta dos Estados Unidos com a criao do Nafta.

O Mxico, o "primo pobre" dessa fraternidade, vinha de um processo muito interessante que todos acompanhamos a partir dos projetos econmicos do Presidente Salinas e Della Madrid, que realmente transformaram a economia mexicana. Muitas dessas experincias vivemos no Brasil: houve uma desburocratizao, uma privatizao muito grande, uma liberao cambial, um incentivo maior agressividade comercial no Mxico e uma abertura do mercado mexicano para o exterior. O Mxico precisava, necessariamente, do mercado americano.

Apenas a ttulo de curiosidade, em 1980, quando o Mxico ainda no havia iniciado o seu processo de reforma econmica, das exportaes mexicanas 14% eram produtos manufaturados, industrializados. Em 1986, seis anos aps, dos 14% de produtos manufaturados compondo a exportao mexicana 44%, quase metade da sua exportao, aram a ser de produto manufaturado, e nada melhor que aproveitar e garantir o mercado consumidor americano para essa nova realidade econmica mexicana. O Mxico pretendia e pretende, enquanto puder, preservar essa facilidade de o ao mercado americano, o que j havia naturalmente por fora da proximidade territorial. O Mxico entrou no Nafta com esse objetivo e de certa forma est conseguindo bons resultados.

O Canad entrou no Nafta, segundo parece, apenas para no ficar de fora. A alternativa do Canad era participar ou ser excludo do que imaginava ser um processo de privilgio das relaes entre os Estados Unidos e o Mxico, que, de certa forma, desfavoreceriam o posicionamento slido que o Canad ostentava.

Nesse processo, como j disse, o que se pretende a criao de uma rea de livre comrcio em quinze anos, e para isso vo-se eliminar progressivamente as tarifas aduaneiras, porm importante ressaltar dentro de um rigorosssimo sistema de regras de origem, ou seja, s podem transitar livremente no mercado do Nafta, no seu territrio, os produtos que sejam feitos por quaisquer dos trs membros, ou que tenham o que eles chamam de um ndice suficientemente alto de transformao em qualquer dos trs pases.

Evidentemente est a uma forma de proteo do mercado sobretudo, o americano, e um pouco menos o canadense contra a utilizao do Mxico como um corredor importante para a introduo de produtos, principalmente japoneses, coreanos, enfim, produtos provindos do mercado oriental, asitico. Ento a leitura das regras de origem do Nafta nos mostra a preocupao com que, principalmente, americanos e canadenses trataram desse problema, sobretudo pela experincia das maquiladoras, das regras de isenes dos draw back nos Estados Unidos. Ento o livre trnsito de produtos pelos trs pases do Nafta fica condicionado a essas regras bastante rigorosas.

O Nafta tem tambm outras preocupaes, regras especficas no processo de livre comrcio: produtos agrcolas, o grande problema dos agricultores norte-americanos; automveis, renitente pesadelo da indstria automobilstica americana; txteis, sobretudo em relao, de novo, ao ingresso dos txteis asiticos; e energia eltrica, principalmente, energia termo-nuclear. E para esses produtos, txteis, automveis, energia e produtos agrcolas, h regras que restringem, no processo de integrao, a livre circulao.

H clusulas de salvaguarda como toda boa construo de um sistema de livre comrcio deve ter , de tal forma que, se nesse perodo de quinze anos um produto comear a ser importado de tal maneira, em tal quantidade, por um dos trs pases de outro membro do Nafta, e essa importao resultar numa ameaa de dano indstria domstica, ento, ite-se a salvaguarda, ou seja, mesmo dentro do Nafta, haver uma suspenso temporria, em torno de trs anos, da liberalizao das tarifas sobre esse determinado produto, espera de que esses produtores locais reajam a isso e possam se preparar para essa concorrncia. Ento, h clusulas de salva-guarda importantes tambm no modelo do Nafta.

No o objetivo dessa exposio analisar regras sobre anti-dumping, direitos compensatrios, sobre a participao de vendas para os governos dos trs pases, ou seja, h uma liberalizao nas concorrncias pblicas dos governos americano, mexicano e canadense, dos outros dois membros do Nafta para participarem nessas concorrncias, que um mercado excepcional, muito grande. H vrias regras de adaptao do Nafta ao GATT/94 e prpria Organizao Mundial do Comrcio; h regras sobre telecomunicaes, sobre propriedade intelectual, proteo ao meio ambiente, servios, transferncias financeiras, seguros, servios bancrios, enfim, um modelo completo nesse sentido. Preocupa-se tambm com a soluo de controvrsias, criando uma comisso de comrcio, formada por ministros de Estado e funcionrios ministeriais, para resolver as pendncias entre os componentes do Nafta e, se essa comisso no conseguir resolver essa pendncia, no se pretende criar nenhum tribunal, nenhuma Corte supranacional; a divergncia ser resolvida por um arbitral, constitudo a partir de uma lista prvia que os trs pases j indicaram. No h uma pretenso do Nafta de criar instituies comunitrias do tipo de uma corte supranacional de justia.

O modelo do Nafta , pelo menos em tese, aberto incluso de outros pases ou grupos de pases. O art. 2.204 prev essa abertura para o ingresso, o o de novos membros, novos estados ou mesmo novas organizaes regionais. Vrios pases pretendem ter o ao Nafta ou, pelo menos, postulam esse o, como pases da Amrica do Sul. O Chile est numa adiantada fase de "namoro" com o Nafta; a Venezuela tambm j manifestou o seu interesse. Evidentemente, o Mxico o menos interessado nessas agregaes, nessa abertura do Nafta, porque ele pretende proteger os seus privilgios ao mercado o mais que lhe for possvel. Temos visto, ultimamente, vrias propostas de uma possvel integrao, a curto prazo, entre o nosso Mercosul e o Nafta. Recentemente, ou aqui pelo Brasil, esteve em So Paulo e em Braslia, o expresidente Bush, tendo a oportunidade de mencionar, em algumas das suas palestras, essa possibilidade, a viabilidade de um processo de integrao que reunisse o Nafta com o Mercosul. Evidentemente, h uma grande diferena de objetivos, de metas entre os dois modelos, mas o desafio da integrao reside justamente nessa superao de diversidades.

Hermes Marcelo Huck professor de Direito Internacional Pblico na USP e professor de Direito Pblico na Fundao Getlio Vargas